省級科技投入比較及對策分析
——以湖北等省（市）為例

●陳莉莉

2018年4月底，習近平總書記在湖北視察企業時反復強調關鍵核心技術的自主創新，不能受制于人。當前，我國科技領域已經過了引進消化吸收階段，迫切需要原發性創新，特別是在國際局勢快速變化、中美貿易摩擦前景不明、中興事件暴露出我國原始創新能力不足的情況下，必須充分認識到加強基礎研究和關鍵領域核心技術攻關是重大而緊迫的戰略任務。湖北財政支持科技創新政策體系較為完善，政府對科技創新一直非常重視，財政科技投入持續增長，財政科技經費使用方式改革不斷深化。但與新形勢、新任務需求相比，尤其是與創新驅動高質量發展的迫切需要相比，仍然存在諸多不足，亟待引起高度重視。

一、省級科技投入的比較分析

（一）R&D比較分析

1、R&D經費支出①比較分析。R&D經費支出占GDP比重是國際上通用的衡量一個國家或地區科技投入強度的重要指標，也是評價其科技實力和核心競爭力的重要指標。根據《中國區域科技創新評價報告2016-2017》的排名，筆者選取北京市、上海市、廣東省、江蘇省、浙江省、湖北省、四川省、安徽省等綜合科技創新能力較強的八省 （市）R&D經費支出情況進行比較分析。2016年湖北省R&D經費投入強度1.86%，比2015年降低0.04個百分點，在八省（市）中排第7位，和2015年的相對排名沒有變化，而除了北京市和湖北省，其他六省 （市）R&D經費投入強度都實現了不同程度的提高（見表1）。

2、R&D經費分配結構比較分析。R&D經費按活動類型可分為基礎研究、應用研究和試驗發展三類。從R&D經費支出的分配結構來看，湖北省目前的R&D活動主要側重于試驗發展階段，2016年占比達到83%，基礎研究和應用研究投入比例合計僅近17%，三項支出比例為 1∶2.86∶19.35。2016 年湖北省基礎研究經費占R&D經費支出的比重僅為4.31%，在除江蘇省和浙江省外的六省（市）中排名倒數第二，與排名第一的北京市（14.22%）相差近10個百分點（見表2）。

表1 2015年、2016年八省（市）R&D經費支出情況

（二）財政科技撥款比較分析

表2 2016年八省（市）R&D經費分配結構情況

1、財政科技支出總量比較分析。科技支出占地方財政支出比重是衡量地方政府科技投入的重要指標。表3中，2016年湖北省這一指標為2.96%，高于全國2.42%的平均水平，與廣東省5.53%、上海市4.94%的差距較大，在八省（市）里排名第七；這一指標較2015年提高了0.39個百分點，在八省（市）中排名位次不變。同時，筆者發現：上海市、廣東省從2015年到2016年，排名位次分別上升1位，安徽省則從第6上升至第3，上升了3位，表明該時間段安徽省比較重視財政科技支出，相應的投入力度較大。

2、財政科技支出結構比較分析。財政科技支出總量反映地方政府科技投入力度，科技支出結構則反映各地財政支持科技創新政策的不同側重。財政基礎研究支出主要用于自然科學基金、重點實驗室及相關設施專項經費等，2016年湖北省本級基礎研究支出占財政科學技術支出比重僅為0.02%，在八省（市）中比重最低，比同期比重最高的廣東省（17.02%）低17個百分點。應用研究支出主要用于社會公益研究和高技術研究等方面，湖北省本級應用研究支出所占比重為1.16%，在八省（市）中比重最低，與比重最高的廣東省（60.62%）相差超過59個百分點。科學技術管理事務支出主要用于行政運行、一般行政管理事務以及機關服務等方面，湖北省本級科學技術管理事務支出占比為8.59%，在八省（市）中比重最高，比同期比重最低的北京市（0.31%）高8個以上百分點（見表4）。

表3 2015年、2016年八省（市）財政科技撥款情況

二、新形勢下湖北省科技投入亟待引起重視的幾個問題

從當前宏觀經濟形勢來看，中美貿易摩擦前景不明，我國許多領域關鍵核心技術受制于人，習近平總書記視察湖北時反復強調關鍵核心技術必須靠自主創新。在新形勢下，必須充分認識到加強基礎研究和關鍵領域核心技術攻關是重大而緊迫的戰略任務。與新形勢、新任務的迫切需要相比，湖北省科技投入仍然存在諸多不足，亟待引起高度重視。

（一）科技投入強度下滑

湖北省R&D經費投入強度從2011年的1.65%，逐年增加至2015年的1.90%，2016年則降為1.86%，相較同期北京市的5.78%和上海市的3.72%差距較大，也落后于全國2.11%的平均投入強度，還需進一步通過政策激勵、科技計劃引導、政府采購、獎勵補貼等多種形式，帶動各類創新主體加大對科技創新的投入。

表4 2016年八省 （市）本級財政科學技術支出占比構成情況單位：%

（二）基礎研究比重偏低

基礎研究在人才培養、創新溢出效應等方面對一個區域起著重要作用，關系到該地區的長期競爭力。湖北省2010-2016年基礎研究占R&D經費內部支出比重在3.64%-5.30%之間，遠低于同期應用研究（12.31%-17.91%）和試驗發展（78.20%-83.38%）所占比重，基礎研究所占比重長期偏低。2016年湖北省基礎研究經費僅占R&D經費的4.31%，相較北京市的14.22%和上海市的7.4%差距較大，也低于全國5.2%的平均水平。從長期來看，湖北省基礎研究投入不足無疑會制約應用研究和試驗開發活動的持續發展，為保障湖北省科技強省戰略的實現，須改變此現狀。

（三）財政直接投入放大倍數縮小

2016年湖北省財政科技投入規模為190億元，帶動社會研發投入600億元，財政資金科技投入整體放大效果為3.2倍，低于四川省（5.6 倍）、江蘇省（5.3 倍）、北京市（5.2 倍）及浙江省（3.8倍），財政科技創新直接投入的引導和放大作用有待進一步發揮。2015-2016年度實現財政科技創新直接投入整體放大倍數增加的省份有北京市 （由4.8倍增至5.2倍）、江蘇省（由4.8倍增至5.3倍）和四川省（由5.2倍增至5.6倍），湖北省則由2015年的3.6倍降至2016年的3.2倍，財政科技投入對資本、企業等研發投入的引導調動作用甚至下降，亟需加大體制機制創新，進一步發揮財政資金引導放大作用，鼓勵和引導企業和社會資本加大科技創新投入。

（四）財政科技直接支出結構亟待優化

從2016年湖北等八省（市）本級財政科技支出結構橫向比較分析中筆者發現：湖北省本級科技行政運行類支出占比偏高，而基礎研究和應用研究類支出占比偏低。在全省財政科技支出中也有類似的問題，2014-2016年全省財政科技支出結構中基礎研究所占比重分別為0.44%、0.35%和0.24%，應用研究支出所占比重分別為1.78%、1.20%和1.02%，而科學技術管理事務支出所占比重則分別為4.03%、4.85%和3.82%。科技事權亟待理順，財政科技直接支出結構亟待優化，財政科技經費使用效率亟待提高。

（五）市場化方式尚未充分發揮作用

科技投資引導、科技信貸融資、資本市場直接融資等市場化程度較高的支持方式尚未充分發揮作用。一是科技投資引導放大倍數偏小。2015-2016年，廣州市財政在科技金融投入10.19億元，撬動290億元社會資金跟投，放大近30倍。而武漢市2016年科技創業投資引導基金財政資金放大倍數僅為5倍不到。二是科技信貸融資財政資金放大倍數較小。武漢市科技型中小企業技術創新基金對企業技術創新由無償資助方式改為 “信用貸款保障”支持方式，2015-2016年累計向148家科技型中小微企業授信6083萬元，財政資金放大倍數僅為2倍。三是資本市場直接融資規模偏小。湖北省掛牌企業較少，融資規模較小。2016年武漢市“新三板”掛牌企業238家，融資48億元；而同期北京市“新三板”掛牌企業1450家，融資額730億元。四是科技創新券⑤惠及范圍有限。目前科技創新券政策并沒有在湖北省全面推廣，僅在武漢市和東湖新技術開發區試點，自2015年始，武漢市科技局和東湖新技術開發區分別向企業每年發放3000萬元和5000萬元科技創新券。其中，武漢市科技創新券發放對象和適用范圍僅限于三類企業三類科技創新活動，據《2016武漢科技創新報告》統計，2016年武漢市科技局共向414家科技型小微企業發放3000萬元創新券，截至2016年12月實際兌券1004.93萬元。

三、加強湖北省科技投入的對策與建議

以上問題反映出當前湖北省科技創新投入體制機制需要進一步深化改革，以創新方式進一步加大全社會科技創新投入力度，建立以財政投入為引導，企業投入為主體，社會投資為補充的多元化、多渠道、高效率科技投入體系。

（一）提高基礎研究投入的認識

我國目前的R&D經費分配結構主要側重于試驗發展，2016年占比達到84.5%，基礎研究僅占5.2%，而基礎研究中央財政投入占比高達91%，地方普遍存在基礎研究投入不足的問題，湖北省也存在對財政基礎研究投入重要性缺乏共識等問題。湖北省R&D活動結構失衡，基礎研究所占比重長期偏低的結構性問題沒有得到足夠重視，反之，從2014-2016年近三年全省的財政基礎研究支出數據來看，基礎研究支出規模和占比甚至呈逐年減少和下降的趨勢，在國家綜合性科學中心建設方面也落后于同在中部的安徽省。一個區域的基礎研究和原始創新能力會對區域長期競爭力產生深遠影響，必須充分認識到基礎研究是擺在面前重大而緊迫的戰略任務。

建議下一步在理順科技領域中央與地方事權和支出責任劃分的基礎上，進一步統籌整合全省財政科技支出資金，一方面繼續加大公共財政對基礎研究的投入力度，省自然科學基金經費增長幅度應當高于同期省級財政對科技投入的增長幅度；另一方面借鑒國內外經驗，積極研究制定政策措施，鼓勵和引導社會各界特別是行業龍頭企業、公益基金等參與省基礎研究投入，逐步提高基礎研究經費占全省研發經費的比重，為科技創新提供長期、穩定的基礎研究成果和能力支撐。

（二）優化財政科技直接投入結構

目前科技領域中央與地方事權和支出責任劃分已進入征求各省意見的階段，下一步將加快研究省與市縣科技領域事權和支出責任的劃分。在此基礎上，建議統籌整合財政科技資金，在省級及省會城市層面，逐步加大基礎研究和應用研究等創新鏈前端的財政投入力度，減少技術成果商業化和產業化應用領域等創新鏈后端的財政資金投入。進一步降低科技行政運行類支出，壓縮一般公用支出。進一步加大科學技術普及財政投入，提高公民科技素養，打造科技創新的社會軟實力。

（三）完善基礎研究的多元投入渠道

加大政府投入和引導，構建基礎研究多元化投入機制，采取多種形式，加強對基礎研究的穩定支持，引導鼓勵企業和社會力量以增加基礎研究投入。一是探索發行基礎研究專項債券，用于解決重大科技基礎設施建設資金來源問題。爭取用10年甚至更長時間，建設世界一流重大科技基礎設施集群，逐步實現基礎科研對工業和制造業轉型升級的支撐和引領發展作用。二是探索成立基礎科學基金，對各大學、研究機構（含公私合作）從事基礎科學研究的進行補助，進一步突出高校及科研院所在基礎科學研究的主體地位。三是探索成立重大前沿研發基金，解決一些基礎科學原理成熟、但投入巨大的科研項目資金問題，圍繞地球科學、微生物學、植物學與動物學以及計算機科學等湖北省優勢學科進行超前部署，支持方式可以參照政府產業引導基金進行股權投資等。四是對部分基礎研究探索采用政府采購方式，對于涉及大數據、云計算、人工智能等企業和社會資本投資較多的部分基礎研究領域，建議采用政府采購方式加速其發展。

（四）探索創新資本與技術結合方式

圍繞基礎研究和關鍵領域核心技術創新，進一步研究探索資本和技術結合的創新方式。

1、探索創新科技貸款方式。探索開展科技融資補貼與風險補償等新的扶持方式，積極發揮財政資金引導放大作用。一是探索信貸風險損失分擔機制，財政每年安排風險補償專項資金列入財政預算。對合作銀行向科技企業發放的信用貸款、專利質押貸款及抵押、擔保等貸款損失分別分擔特定比例。二是探索貼息貼費后補助機制。設立科技金融專項，對科技企業從合作銀行獲得的信用貸款和專利質押貸款給予基準利率一定比例的利息補貼；對科技企業通過擔保或保證保險方式獲得的貸款，給予一定比例的擔保和保險費補貼等。

2、積極發展科技風險投資體系。政府通過稅收優惠政策等扶持方式引導建立和完善創業投資引導基金、天使投資、風險投資、股權投資基金、私募股權等科技風險投資體系，努力營造良好的創新市場環境，以市場化手段培育創新企業。

3、推動科技型企業上市融資。股權融資是支持科技創新型企業做強做大的關鍵，加大對企業上市掛牌和再融資的政策獎勵，積極推動符合條件的湖北優勢科技型企業到主板、中小板、創業板、境外市場等上市融資或者在場外市場掛牌，以滿足不同發展階段科技型企業的資金需求。同時繼續做好 “新三板”后備企業的征集培育工作，不斷充實后備企業資源庫。

（五）發揮政府采購促進企業自主創新的作用

進一步發揮政府采購方式的導向手段和作用，引導企業增加科技創新資金投入，促進企業自主創新。

1、進一步完善科技創新券政策。科技創新券符合財政后補助、企業自主決策的要求，具有普惠性財政政策的特點，其實質在于將政府購買服務與財政后補助機制相結合，以科技型中小企業的創新需求為導向，將政府引導作用與市場決定性作用有機結合的創新驅動制度安排，已經成為國際上成熟市場經濟國家公共財政支持科技創新的一項重要政策制度。2014年開始我國已先后在北京、江蘇、廣東、上海、湖北、浙江等省（市）實施，成為深化科技體制改革、優化科技財政投入方式、扶持大眾創新創業的有效手段。目前科技創新券政策并沒有在湖北省全面推廣，僅在武漢市和東湖新技術開發區試點，且規模不大，分別為每年3000萬元和5000萬元，武漢市科技創新券發放對象和適用范圍僅限于三類企業三類科技創新活動，建議下一步探索在武漢“1+8”城市圈開展科技型中小微企業技術轉移轉化服務、科技咨詢服務等科技創新活動，不斷拓展科技創新券的使用對象和范圍。

2、簡化中小企業政府采購流程。以政府采購政策扶持中小企業創新和發展是各國的普遍做法，自2008年全球金融危機以來，日本、韓國等國家紛紛簡化中小企業科技產品政府采購流程，便利化服務創新型中小企業。建議進一步提高政府采購工作的透明度和便利性，推進“一次辦”“零跑動”和網上審批服務，簡化審批環節和相關手續流程，提高采購效率，提升中小企業科技產品政府采購優惠政策的可得性。

3、完善政府采購支持自主創新的政策體系。政府采購支持企業自主創新的政策體系主要包括新技術新產品認定政策、首購和訂購政策、中小微企業創新產品采購政策、綠色產品采購政策等。一是調整新技術新產品認定及首購、訂購政策。根據科技發展和產品（服務）更新的情況及時調整，優先對擁有自主知識產權和關鍵核心技術的國產新產品給予采購支持，及時更新自主創新產品政府采購清單（目錄）和創新產品首購產品清單（目錄）。加強新技術新產品認定政策與首購、訂購政策的協調。二是加大中小微企業創新產品采購優惠政策力度。對符合新技術、新產品（服務）認定的中小微企業創新產品和服務在投標、合同評審、預算等方面予以優惠政策，如給予20%甚至更高比例的折扣等，支持中小企業利用政府采購合同融資。三是發揮綠色產品采購政策的功能作用。深入推動湖北長江經濟帶綠色發展，湖北省未來的產業戰略方向將側重于發展綠色技術和高附加值產品和服務。政府采購政策是除了減稅、研發補貼外，政府支持自主創新的又一重要政策工具，其功能作用有待進一步發揮。建議對于符合湖北長江經濟帶綠色發展要求的新技術、新產品和服務，政府采購應根據其節能降耗、環保等級等技術指標，采取不同優惠程度的支持政策，同時加強綠色產品采購政策與新技術新產品認定政策以及首購、訂購政策的協調配合。

（六）加強財政科技投入政策的績效評估

注重財政資金效率，動態調整政策和資金的使用。為了保障科技投入政策的有效性和可持續性，建議加強對科技投入政策的評估和績效評價。對已實施的科技政策定期進行評估和績效評價，通過全面細致的評估科技政策的整體效益和實際效果，發現其中存在的問題，及時調整和完善科技政策財政支持方式，提高財政專項資金的使用效率，減少財政資金浪費，保障科技投入政策的針對性和有效性。科技投入中長期規劃應緊緊圍繞湖北省財政中長期預算編制，引入財政承受能力指標、考量是否對湖北省財政構成負擔，并動態評估科技投入政策的發展及其效果，有步驟、有計劃、規范地實施科技強省相關推進工作，做到量力而行和盡力而為相結合，保障科技投入政策的可行性和連續性。■

注釋：

①R&D經費支出：研究與試驗發展經費支出，指統計年度內全社會實際用于基礎研究、應用研究和試驗發展的經費支出。包括實際用于研究與試驗發展活動的人員勞務費、原材料費、固定資產購建費、管理費及其他費用支出。②基礎研究：為了獲得關于現象和可觀察事實的基本原理的新知識 （揭示客觀事物的本質、運動規律，獲得新發展、新學說）而進行的實驗性或理論性研究，它不以任何專門或特定的應用或使用為目的。

③應用研究：為了確定基礎研究成果可能的用途，或是為達到預定的目標探索應采取的新方法（原理性）或新途徑而進行的創造性研究。應用研究主要針對某一特定的目的或目標。

④試驗發展：利用從基礎研究、應用研究和實際經驗所獲得的現有知識，為產生新的產品、材料和裝置，建立新的工藝、系統和服務，以及對已產生和建立的上述各項作實質性的改進而進行的系統性工作。

⑤科技創新券是指政府科技主管部門為鼓勵和支持企業大膽創新、積極開展產學研合作而面向企業設計發行的一種可兌現的有價憑證。其運作模式是：由科技部門向企業免費發放創新券，企業用創新券向收券機構購買技術創新服務，收券機構再持券到科技部門兌現。