加快建立中央財政動態監管體系之建議

●潘文立 王 晶

財政是國家治理的基礎和重要支柱，事關治國安邦、強國富民，必須服從服務于黨和國家事業全局。黨的十九大報告提出，“加快建立現代財政制度”“全面實施績效管理”，對財政工作提出了新的更高要求。為此，財政工作者必須勇于擔當，開拓創新，關注資金使用情況，追蹤政策執行效果，實時掌握各級財政運行態勢，加快建立中央財政動態監管體系，推進財政管理能力現代化，提升財政政策效應和資金績效。

一、加快建立中央財政動態監管體系的必要性分析

（一）充分發揮財政職能的有效手段

財政是庶政之母，財政通過制定實施財稅政策、籌集收入、安排支出、管理監督等方式實現配置資源、調控經濟、促進社會公平、維護國家職能等目標。“要把國家財政放在經常的、穩固的、可靠的基礎上”，就必須對財政行為和財政資金實施全方位動態監管，保障財政職能的充分發揮，保證國家制定的各項政策措施通過財政行為得以順利實現，這也是財政內控體系建設與實施的重要體現。

（二）貫徹落實黨的十九大精神的應有之義

要落實好黨的十九大報告在新時代背景下對財政工作提出的新要求，無論是加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，還是建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，以及深化稅收制度改革，健全地方稅收體系，都需要進一步從政治上戰略上謀劃、部署、推動各項財政工作，切實做到“有財有政”并更加突出“政”。“三大攻堅戰”迫在眉睫，全面建成小康社會箭在弦上，實現偉大復興中國夢就在腳下，愿景喜人又逼人，中央財政應立高行遠，加快建立動態監管體系，將黨中央確定的目標任務一一落實、項項跟蹤，以抓鐵有痕、踏石留印的恒心和韌勁推動改革，搞好管理，為實現黨的十九大制定的宏偉藍圖提供堅實強大的財政保障。

（三）治理財政領域亂象的現實需要

全國財政工作會議提出要 “堅決防止和有效避免財政領域亂象叢生問題發生”。當前，區域性政府隱性債務風險積聚，部分地區財政收入虛收、空轉，轉移支付資金沉淀、挪用等違法亂紀情況屢有發生，個別地方財政運行舉步維艱。“如果你能夠追蹤金錢的流動，就會找到真相。”動態監管緊盯資金流向，能主動發現并糾正財政行為實施過程中可能出現的偏差，將問題消滅在萌芽狀態，發揮公共資金“守護神”和“安全閥”的作用。

（四）適應機構改革、提升部門績效的有效途徑

新一輪黨和國家機構改革，將中央預算執行情況和其他財政收支情況監督檢查職能劃入審計署，財政部將進一步聚焦財政行為的事前事中監管。必須轉變管理方法，特別是對財政行為實施過程的監管必須由過去“查賬”方式轉變為主動監控方式，要在信息時代、大數據的背景下，開展智能化管理，推行網上動態監管，提升部門管理績效。

二、中央財政動態監管體系的構建建議

實現中央財政動態監管，需要整個財政管理的系統推進和上下聯動，需要充分運用“互聯網+管理”，也需要明晰財政部門監管責任和資金使用單位管理主體責任的界限。動態監管體系覆蓋財政主體業務，才能發揮協同發展整體推進作用，促進現代財政制度加快建成。

（一）中央財稅政策貫徹執行情況動態監管

財稅政策是宏觀調控的重要工具，對其貫徹執行情況和落地效果實時跟蹤，既可以督促基層真抓實干，又可以對政策實施效果開展評估，同時根據新情況新問題，還可以相機調整。動態監管既反映宏觀財稅政策走勢，又了解掌握微觀市場經濟運行狀況，為中央及時應對國際國內環境變化提供第一手資料。如，“營改增”全面試點期間，財政部安排各地專員辦開展“營改增”實施對企業稅負影響情況的跟蹤調查，及時掌握改革進展，反映問題矛盾，切實將改革紅利落實落好。

（二）中央財政收入動態監管

“數”反映“財”，“財”服務“政”，特別是在財稅改革密集期和深化期，第一時間掌握收入數據，建立實時動態監管，既能夠及時分析財稅政策的執行效果，更能夠直接地反映收入情況和收入質量。利用信息化技術手段，建立財稅關庫銀專線聯網和信息共享機制，建立收入監管分析系統，將線上統計分析與線下核查調研有機結合，實現對中央財政收入運行情況的全面動態監控，推進提升收入質量和征管水平。

（三）中央財政支出動態監管

中央財政專項支出點多、線長、面廣、量大，從近幾年的審計公報和中央巡視情況看，專項支出資金使用環節問題頻發，已成為財政管理的短板。如何解決這老大難問題，財政工作者應轉變工作思路與方式，變事后檢查處罰為過程監控糾偏，強化預算執行監管，盯住資金使用終端和單位，利用現代信息網絡技術，將每筆中央轉移支付資金的撥付、使用及實物成果納入監控平臺，實現不見面監管，加強在線分析和預警研判，結合必要的線下核查、調查、檢查、評價等管理手段，實現常態化管理和動態控制。

（四）中央部門預算動態監管

對照黨的十九大“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”要求，中央財政在嚴把預算編制關的基礎上，應把部門預算管理重心轉移到預算執行環節的動態監控上。在現行國庫動態監控系統基礎上探索將預算單位實有資金賬戶納入監管范圍，對預算單位預算執行實施全方位監控，及時制止和糾正發現的問題，規范預算管理。

（五）地方財政運行和政府債務動態監管

防范財政風險，促進社會可持續發展，重點工作之一就是監控地方財政運行和監督地方政府債務，維護和支持地方財政健康發展。要建立完善地方財政運行數據庫，關注地方收入真實性、地方財政收支的結構、趨勢等情況。以風險為口徑，完善政府性債務基礎數據庫，健全統計監測機制，動態反映地方政府債務新風向、新形式，嚴格依法核實處理違規舉債行為。

（六）中央財政金融動態監管

防范系統性金融風險、維護財政的可持續發展是財政作為國家治理基礎和重要支柱的基本要求。財政擔負宏觀審慎金融監管職責，在新時代就要落實好《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》要求。要切實履行國有金融資本出資人職責，就必須沉下身子，找到抓手，構建金融動態監管平臺體系，將應履行的各項職能固化嵌入監管系統之中，分層分級明確責任，并通過科學有效管理，更好地促進財政、金融融合互助，夯實壯大國家治理的基礎和能力。

（七）會計信息動態監管

企業是國民經濟的細胞，會計信息是社會發展市場經濟的“晴雨表”。財政部作為全國會計行業的主管部門，應加強對會計工作的日常管理，以會計師事務所、資產評估事務所執業質量行政監管為抓手，以財政會計行業監管系統為依托，建立會計信息動態監管平臺體系。結合新時代發展要求，進一步明確行業監管職責，建立會計信息定期輪查和隨機抽查制度，加大處理處罰力度，完善信息公開制度，與審計、證監、注協等部門形成合力，加大會計行業亂象治理力度，全面提升會計信息質量，維護好市場環境和經濟秩序。

三、財政動態監管探索實踐的啟示及展望

近年來，財政系統上下和部分地區積極探索對財政資金實行動態監管，取得了明顯成效。財政部黨組構建完善扶貧資金動態監控機制，將用于脫貧攻堅的財政資金全部納入監控，解決了實時監管到項目、到人、到企業的“最后一公里”問題。財政部駐江蘇專員辦以績效為導向，利用“互聯網+管理”，搭建監管平臺，實現對全省中央轉移支付預算執行和預算收入的動態監控。湖北省明確主管單位主體責任和財政部門監管責任范圍及監管要求，推動社會保障資金動態在線協同監管。廣東省推進并完善財政預算支出聯網監督系統建設，實現省人大對本級財政預算執行情況全口徑、全過程、全方位動態跟蹤，為人大預算監督提供保障。上述地區和部門的有益嘗試為建立中央財政動態監管體系提供了許多可供借鑒的經驗和體會：

（一）堅持全面系統思維創新開展工作

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》指出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，將各級政府收支預算、部門和單位預算收支、政策和項目全面納入績效管理，并做好績效運行監控。上述地區部門的實踐探索正是按照這一改革方向，自覺將全面預算績效管理的理念不同程度地貫穿動態監管體系始終，堅持高位思考，圍繞財政資金使用效果這個中心，實施管理創新，進行制度設計，加強部門協作，密切上下聯動，初步實現了財政資金預算執行情況的全方位監控。

（二）堅持利用信息化手段提高監管效能

財政資金使用涉及社會大眾，面向千家萬戶，依靠財政部門一己之力、有限的管理力量是很難實現全面績效管理的。必須利用現代化的信息手段，發揮各部門、各單位的力量，共同參與實施對公共財政資金的監管。上述部門單位克服重重困難，整合現有信息系統，打通數據路徑，搭建統一平臺，實現“一網通管”多維統計分析，掌握預算執行情況，并按照業務類型和資金特點，建立多維統計對比模型，對數據進行比對分析，實現自動預警，對違規線索予以分類顯示，并對預警閾值進行分檔篩選予以后續處理，實現了對財政資金的全面管理，并將財政管理的理念和壓力進行了全面傳導，以形成公共財政大家管的現代財政管理理念。

（三）堅持法治財政理念明確工作責任

出臺監管辦法，明確財政部門和資金使用部門單位的責任界限，做到分兵把口、條塊結合、在線監控、精準作為。構建聯合聯動機制，充分發揮地方財政部門和業務主管部門的管理優勢和積極性，凝聚工作合力，放大監管效應。

現代財政管理必須具備現代管理理念和現代管理手段。財政網上動態監管的基本條件已經具備，關鍵在于決心，在于行動。建議財政部及時總結扶貧資金動態監控機制和各地動態監管實踐做法，以預算為龍頭，以業務為骨干，以信息化為支撐，抓緊研究建立中央財政網上動態監管平臺，加快構建橫向到邊、縱向到底的中央財政動態監管體系，賦大國財政以強兵利器，實現財政管理水平的重大飛躍，在國家治理體系和治理能力現代化建設進程中發揮重要作用。■