中國城市化進程中土地經濟問題的若干思考

劉永 內蒙古烏海市國土資源局

當前，我國正處于大發展、大變革的關鍵時期，隨著社會經濟的發展，我國的城市化進程不斷推進。習近平總書記在十九大報告中提出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。翻開厚重的歷史，我們可以從中分析出經濟的發展是我們永恒的主題，而土地資源是我們生存、發展必須具備的物質基礎。當前，我國社會經濟的發展、城市的開發建設與土地的利用之間相互制約，又彼此依存，土地經濟問題在城市化建設中日益突出，引起了越來越多人的思考。接下來，本文就從土地經濟在人類經濟活動中的重要性、土地開發利用率以及集體土地使用權的轉讓這三個涉及土地經濟的問題進行了細致的探究，希望能給相關人士以參考。

一、土地經濟在人類經濟活動中的重要性問題

隨著我國社會經濟的發展，農村城鎮化建設的步伐越來越快。十八大以來，我國城鎮化率年均提高一點二個百分點，共計有八千多萬的農業轉移人口成為新興城鎮的居民，而且，國務院明確提出，在“十三五”期間，我國要著重解決“三個1億人”的問題，即：“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”。隨著這一政策的提出落實，學術界興起一種論調，部分學者認為：隨著我國在城市化與工業化方面的發展，我國的經濟已經步入發展的新常態，農業經濟的比重日益減少，城市經濟所占比重越來越大，越來越多的農業轉移人口落戶城鎮，因此，土地已不再是我國國民經濟活動中主要的生產資料，土地經濟在我國國民經濟活動中的重要性將呈現出日益下降的趨勢。經細致考察，這種論調源于諾貝爾經濟學獎獲得者、美國著名經濟學家西奧多·W·舒爾茨的《農業土地的經濟重要性在下降》一文。但很明顯，這部分學者沒有認真研讀《農業土地的經濟重要性在下降》一文，只是簡單粗暴地將作者的“土地的經濟在農業領域重要性下降”的觀點擴展到人類經濟活動的其他領域，實在經不起檢驗。

(一)從“土地物質”和“土地資本”的時序變化規律來看

馬克思曾指出：土地是由“土地物質”與“土地資本”兩部分構成的。西奧多·W·舒爾茨提出的農業用地在經濟重要性方面的下降是指土地作為農業投入要素的份額在下降，是基于要素替代原理作用下的結果，而不是說農業用地的“經濟生產力”在下降。況且，隨著全球人口不斷增長，農業用地特別是耕地將成為日益稀缺的要素，農業耕地的經濟價值明顯呈現上升的態勢，這也是農業用地在經濟重要性方面上升具體的體現。

(二)從城鄉經濟結構演進的角度來看

在傳統的認知中，人們認為土地功能具有承載性、養育性、資源性等功能。但隨著時代的發展，這種觀點就顯得比較偏頗。在當前城鄉產業升級、經濟轉型的形勢下，土地的功能被極大的更新與擴展，在我國城市化與工業化飛速發展的今天，更彰顯了土地功能的多樣性特征，其傳統功能的下降也就意味著其新興功能的上升。因此，前文轉述的土地經濟重要性在下降的觀點是錯誤的。

二、土地開發利用率的問題

在對土地進行開發建設的過程中，無論農業用地的利用規劃，還是城市建設用地的規劃，土地在用途、結構、布局、方式以及效率等內容都是十分重要的。在當前的城市化建設中，城建用地的用途與容積率往往成為土地利用率衡量的重要指標。過去對于城市的規劃，往往偏重于城市景觀，進行低密度的開發，這樣雖然極大緩解了工業型城市在居住、交通以及環境等方面的矛盾，但也極大地弱化了市區土地的使用價值，存在著土地開發強度和利用率大幅度降低的弊端。從上世紀七八十年代開始，隨著世界人口的迅速增加以及現代科學技術的發展，對土地進行高強度的綜合開發模式逐步成為城建領域的主流論調。但這種模式也只適用在大城市的中心地帶，小城市和新興小城鎮則不能盲目的照搬照做。而且，隨著近年來房地產市場進入買方市場，人們對于居住環境的要求越來越高，開發商想方設法增加建筑容積率的“鴿子籠”建筑越來越沒有市場，更加注重人性化和生態化并帶有公園濕地生態景觀的“低密度住宅”開始走俏，成為當前買房者的首選，使得開發商與置業者實現了雙贏的目標。可見，土地開發利用的衡量指標不是一層不變的，而是隨著時間和社會經濟的發展而改變的。因此，在對不同區域不同類型的土地進行開發建設時，應注意開發模式的靈活多樣，而不是簡單的整齊劃一模式。

而對于農業用地而言，隨著我國對農業生產的重視，農業現代化建設步伐越來越快，在大機械化生產的模式下，傳統的高強度粗放型耕作開始逐漸退出歷史舞臺，科學化、機械化和集約化成為現代農業生產的主要方式，因此，高強度利用率不是提升我國農業土地綜合利用率的唯一選擇。

三、集體土地使用權的出讓、轉讓問題

我國現行的《土地管理法》規定，城鎮中國有土地的使用權能夠直接進行出讓或轉讓，而對于農村的集體土地，其使用權只能在被征用成為國有土地后才可以進行出讓，同時，對于農民承包的土地在轉讓制度方面也缺少明確的法律依據，在當前農村城市化的情形下，農村的土地在流轉方面十分不流暢，產生了大量的拋荒閑置農業用地的現象，極大地阻礙了我國農村城鎮化的進程。當前，隨著我國農村城鎮化建設的發展，大量的農村轉移人口已經成為城市戶口，因此，他們的農村集體土地應該同城市用地具有相同的權利，換言之，就是在法律層面應保持對城鎮土地與農村土地的一視同仁，賦予農民在承包土地以及集體用地等方面的土地出讓、轉讓的使用權，這樣也是拉近城鄉差距的有效方式，能極大地加快農村經濟的發展，增加農民的收入。因為，當前我國的土地征用制度在很大程度上剝奪了農民對集體土地資產增值的收益權，在征地補償方面給予的費用很低，農民、集體和政府機構在征地補償收入分配的比例十分不合理，而且對農民的征地補償、就業安置以及社會保障體系建設方面缺乏銜接和統一的謀劃，使得很多地區農村的耕地被征用后，經濟收入逐年下降，實際生活水平越來越低。

如果我國的法律能夠打破這一“禁區”，“三農”問題將會變得更容易解決，也更容易加速農村城鎮化建設，讓被轉移人口以自愿出租、轉包、出讓、轉讓或是入股的形式將承包土地進行有償的流通，并進一步加快速度銜接農轉非人口在征地補償、就業安置以及社會保障體系建設方面的銜接，使他們能夠更快地轉化成為城市居民，這樣不僅有助于我國城市化進程的建設，同時也能推進我國人口的聚集、土地的集中、產業的集聚，從而推進城鎮化的聯動發展，實現習近平總書記提出的“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”的目標。

四、結束語

從全球過去200多年的城市化發展進程來看，城市化極大地促進了社會經濟的發展，能顯著提升國民的生活水平，加快公共服務的普及并提升服務的質量，從而完善社會的治理，縮小城鄉與地區間發展的差距。但在城市化建設中，必須要考慮土地的各種經濟問題。本文就從土地經濟在人類經濟活動中的重要性問題、土地開發利用率的問題以及集體土地使用權的出讓、轉讓問題這三個方面進行了論述，希望本文能給相關的人士以有益的參考。