推進行政事業性收費改革的思考

張 琛，劉志梧

（江蘇大學財經學院，江蘇 鎮江 212013）

自2013年以來，國務院及部門圍繞簡政放權、減輕企業負擔，出臺了一系列取消、清理行政事業性收費和普遍性降費政策文件。①財政部關于印發《涉企收費清理情況專項檢查方案》的通知（財稅〔2016〕76號）對2013年以來財政部頒布的清理減免涉企收費文件進行了梳理。由于不少行政事業性收費與行政審批制度密切相聯，除國家財政部、發改委出臺專門的減免行政事業性收收費文件外，在推進國家行政審批制度改革的國務院相關文件中，②《國務院關于印發2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案的通知》國發〔2015〕29號、《國務院關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》國發[2016]30號。也都涉及到規范與減免行政事業性收費的工作要求。本輪行政事業性收費力度空前，取得了明顯成效，但改革進程中也存在一些問題。

一、改革的基本特點

5年來，國家涉及清理行政事業性收費改革的力度空前，至少呈現出以下特點。

（一）取消及減免收費項目數量不斷增加

2013年以來，中央層面明確取消停征和減免593項行政事業性收費和政府性基金，每年可以減輕社會負擔超過3 200億元，這還是一個靜態數，實際的動態數要高于3 200億。同時，各個省區市也對地方設立的行政事業性收費進行了清理和規范，累計取消、停征和減免770多項收費，每年可以減輕社會負擔超過470億元[1]。

經過持續清理規范，五年來中央設立的行政事業性收費由185項減少到51項，減少幅度超過了72%，其中涉企的收費由106項減少到33項，減少幅度超過了69%；政府性基金由30項減少到21項，減少30%。各省（區、市）設立的行政事業性收費項目也大幅減少[1]。深圳市福田區則首創全國行政服務“零收費”改革。

（二）取消及減免收費對象和領域不斷擴大

減免費的惠及面由僅僅針對小微企業逐步擴大到全面涉企。例如，2014年財政部發出《關于取消、停征和免征一批行政事業性收費的通知》（財稅2014第101號），免征涉及小微企業的環境監測服務費、計算機軟件著作權登記費、藥品行政保護費、中藥品種保護費等。為促進實體經濟發展，2017年財政部發出《關于取消、調整部分政府性基金有關政策的通知》（財稅[2017]18號，以下簡稱財稅18號文），則進一步將2014年上述4項停征小微企業的行政事業性收費惠及面擴大到各類企事業單位。此外，針對養老和醫療機構建設，也減免征行政事業性收費，③財政部國家發展改革委.關于減免養老和醫療機構行政事業性收費有關問題的通知（財稅〔2014〕77號）。通過減免費對象與范圍地漸進式擴大，最終實現全面為企業與社會減輕負擔的“普惠制”。

（三）治本性綜合舉措不斷出臺

梳理回顧5年來國家取消與減免行政事業性收費的相關文件不難發現，逐漸把取消下放行政審批事項、清理紅頂中介、規范收費與行政審批前置中介技術服務、分類推進事業單位改革、推進行業協會商會與行政機關脫鉤、建設社會信用體系、培育市場主體、有序放開競爭性服務結合起來，④國務院辦公廳.關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知（國辦發2015第31號）。形成完整的“組合拳”。

（四）實行目錄清單管理制度

一是中央及地方財政、物價部門每年公布行政事業性收費目錄清單，將所有行政事業性收費項目、依據、資金管理方式等予以全面公示，對未列入收費目錄清單的項目要求不得繼續收費。二是由各級政府的審批服務中心（便民政務中心、行政許可服務中心、行政審批局等）公布涉及行政審批的中介技術服務事項清單，明確服務項目名稱、設置依據，尤其對其中實行政府定價或作為行政事業性收費管理的檢定測試、鑒定鑒證、檢驗檢測、評估評價等內容，明確要求必須公布收費依據和收費標準。兩項清單雖各有側重，但相輔相成。

（五）堅持財政“托底”保障

對取消、停征的行政事業性收費，并非簡單的一取了之。涉及相關單位依照法律規定履行行政職能所需的經費，文件規定由同級財政預算予以安排。其中，對行政單位和財政補助事業單位有關經費支出，要求納入相關單位預算予以保障；對經費自理的事業單位有關費用支出，則通過安排其上級主管部門項目支出的方式予以解決，以保證正常工作的開展。①②財政部國家發展改革委.關于取消、停征和免征一批行政事業性收費的通知（財稅[2014]101號）。

（六）突出分類規范與監管

明確要求各級財政、價格、審計部門加強對地方收費行為的監督檢查，對違反文件精神繼續收取費用的單位予以認真查處。打擊行業協會、中介組織運用行政部門影響力強制或變相強制收取費用的行為。在財政部門牽頭開展清理規范行政事業性收費的同時，中央編辦（審改辦）牽頭開展了行政審批事項以及涉批中介技術服務事項的清理整頓，國家發展改革委牽頭實施了涉企經營服務性收費的清理規范工作。③國家發展改革委財政部等關于清理規范涉企經營服務性收費的通知（發改價格[2017]790號）。

二、存在的問題

（一）取消收費后形成的洼地有待基層在實踐中破解并完善

以財稅18號文取消預防性體檢費為例，為落實減輕企業及個人負擔的文件目標，一些地區對從業人員健康檢查費用予以財政“兜底”保障，實行免費預防性體檢并核發從業人員健康證明。減免政策實施后，部分實際并不從事相關職業的非從業人員，也加入到申請免費體檢并辦理健康證明的隊伍中來，以致一些地區從事該項體檢業務的醫療衛生機構出現門庭若市、應接不暇的情形[2—4]。

（二）部門之間尚不同步

一些部門將涉及委托性服務的收費項目，也一并取消。例如財稅18號文關于農業部門的檢驗檢測收費中，就明列出包括飼料及添加劑委托檢驗費、獸藥委托檢驗費、農作物委托檢驗費，均予以取消。衛生計生部門則取消衛生檢測費（含委托衛生檢測）及委托性衛生防疫服務費。另有一些委托服務事項則未納入取消之列，如質檢部門取消的產品質量監督檢驗費中，就明確不含按經營服務性收費管理的自愿委托檢驗費。

（三）同一事項各地執行中做法的差異較大，影響執行效果

仍以取消預防性體檢費為例，圍繞這一事項，衍生出多種具體做法。較為通行的做法是，因預防性體檢費取消，體檢人員劇增，為保障體檢質量，多地實行每天限號免費體檢并辦理健康證明，例如，甘肅蘭州城關區、安徽黃山、浙江寧海等地[2—4]。另一種是類似北京等地做法，在國家取消預防性體檢費這一行政事業性收費政策出臺之前，地方已頒布文件將從業人員預防性健康檢查納入到醫療經營性收費管理，因而預防性體檢這一行政事業性收費雖被取消，但從業人員在醫療單位體檢并申領健康證明的仍需繳費[5]。還有一類情形，取消收費政策出臺后，部分地區體檢機構以儀器檢修、法人變更、單位裝修等諸多理由，停止了預防性體檢工作，在個別地區甚而出現了惠民新政不便民、健康證明比免費政策出臺以前更難辦的情形[6，7]。

（四）基層財政保障能力不一，部分行業服務能力下降

歷次的減免行政事業性收費舉措，均是對財政實際保障能力的具體考驗。一些涉企收費項目被取消或停征，相應的工作職能仍然存在，此類項目的開展，均需要財政支撐保障。基層財力弱的地方，保障不足問題漸顯。一方面，對涉批中介服務事項、審批部門在審批過程中委托開展的技術性服務，費用須通過地方財政給予合理保障，以從根本上杜絕亂收費行為發生；另一方面，取消行政事業性收費或停征小微企業服務費后，原先從事技術服務的一些事業單位，因財政保障不到位等原因，終止或減少了對外服務。在一些中介技術服務市場化尚不夠成熟、服務能力尚未健全的地區，缺少相應的過渡期，一定程度上給用戶造成了不便，這與“放管服”的高效服務要求也相去甚遠。

（五）個別地方政策尚存可商榷之處

例如，2017年4月財稅18號文國家減免費政策執行后，某縣于2017年6月轉發了2016年9月由該縣上一級市政府發布的文件，④沭陽縣政府轉發《市政府關于免收和暫停征收部分行政事業性收費進一步減輕企業負擔的意見》的通知（沭政發[2017]46號）。而在該文件中則將委托性計量檢定收費、委托性衛生監測收費、委托性藥品檢驗費等5項行政事業性收費轉為經營服務性收費。國家文件出臺之前，地方結合實際將一些以往由委托性服務產生的行政事業性收費轉為經營服務性收費，尚可理解。但在2017年國家財稅18號文出臺后，轉發由上一級市政府在9個月前制定的與國家文件精神并不一致的地方性文件，容易使社會產生將行政事業性收費轉為經營服務性收費進而變相繼續收取的誤解。

（六）經營服務性收費問題漸顯

不少技術服務事項涉及行政審批，是行政審批的前置要求，具有強制屬性[8]，此類事項的收費有些已轉為經營性服務收費或市場調節價，但又為履行行政職能所需要。減免行政事業性收費政策陸續出臺后，部分行政事業單位退出原有中介技術服務市場，其服務職能由一些新興的經營性中介技術服務公司所承接。就某一局部地區而言，一定地域范圍內從事該類中介技術服務的單位數量不足，價格領域未能形成完全充分的競爭，在服務項次、協議收費標準等具體操作層面存有變數，從而導致技術服務市場價格存在被人為操縱抬高的風險。

三、對策與建議

（一）加強對行政審批事項的審查清理

經過5年大力度的清理整頓，行政許可事項實現大瘦身，累計取消國務院部門行政審批事項618項，天津濱海新區的109枚廢棄公章則被封存入國家博物館[9]。對中央指定地方實施行政許可事項，經國務院審改辦匯總，形成了行政許可事項清單，共783項[10]。這783項事項涉及到現有法律法規，必將是今后開展行政審批事項進一步清理的重點。尤其是一些頒布實施時間較早的法律規范，囿于當時的立法背景與環境，有必要審查其中設置行政審批事項的必要性以及是否涉及中介服務，不斷強化源頭治理。可以預期，隨著行政審批事項的進一步清理和規范，依附于這些行政審批事項的前置中介技術服務及其收費，還將繼續“縮水”瘦身。

（二）繼續推進涉批中介技術服務清理規范

一是對法律法規要求的前置中介技術服務是否充分、必要、合理進行梳理規范，進一步簡化或取消審批前置中介技術服務事項，則相應的收費也將得到精簡。二是不再要求行政許可申請人提出委托技術服務事項，改由行政審批部門委托相關機構開展中介服務，費用則由行政審批部門承擔。三是對審批部門能夠通過加強事中事后監管解決以及申請人可以按要求自行完成的事項，不再設置中介技術服務，達到杜絕收費的效果。在國家層面，目前經國務院審改辦清理匯總，形成了保留為國務院部門行政審批必要條件的中介服務事項清單，共130項，①中央機構編制網.國務院部門行政審批130項中介服務事項清單公布進一步減少行政事業性收費。

（三）加強技術服務市場主體培育和管理

隨著行政事業性收費項目的不斷精簡取消，以及清理紅頂中介、分類推進事業單位改革等舉措的推進，一些依法仍需開展、按照經營性服務收費管理的委托性技術性服務項目，實施服務的主體將趨多元化。通過引入競爭機制，大力推進培育中介技術服務市場化改革，不斷培育技術服務市場主體，對中介服務機構限額進入機制予以取消，有序放開競爭性服務與收費。通過放開技術服務市場與取消行政事業性收費并舉，實現費用的降低與規范，使第三方技術服務機構數量、服務的工作量得以上升，服務價格處于合理區間。以充分的市場競爭來實現減輕涉企負擔與有序放開技術服務市場之間的平衡，落實惠企惠民政策。

（四）加大財政保障力度

一是保障正常行政職能的履行。部分地區將取消的行政事業性收費轉為經營性收費項目，繼續進行收費的做法，一個重要的原因在于地方財政保障不夠充分，本質上未能實現為企業和個人減輕經濟負擔的目標。二是對繼續承擔行政職能實行財政經費差額管理的事業單位，加大財政保障力度，行政事業性收費既取消，行政職能仍在開展，這部分單位宜逐步向全額財政撥款單位管理過渡。

（五）加強收費的監督管理

對取消的行政事業性收費項目，應加強巡查稽查和監督，設立舉報投訴處置制度，確保將減免收費政策落到實處。同時加強對非政府定價、涉及行政審批的委托性服務、協議定價和經營性收費監管，地方審批涉批事項的行政機關，應主動會同地方物價等部門，開展聯合監督管理與執法，并對涉批技術服務的經營性收費情況定期進行縱向回顧性對比分析，避免局部地區因競爭不充分、中介技術服務市場不成熟而出現減免行政事業性收費政策出臺后企業實際負擔并未得到減輕的情形。

結語

推進行政事業性收費改革，為企業和個人減輕負擔，國家在宏觀層面已經開展了大力度推進與部署。囿于各地的具體情況，基層在執行中難免存在一些遲滯、偏頗或不到位，但堅信這些改革進程中出現的新情況、新問題終將通過持續不斷的進一步深化改革而得以解決和規范。

參考文獻：

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[2]每日甘肅網.預防性體檢費取消體檢人員劇增蘭州城關區疾控中心每天限號體檢[EB/OL].[2017-04-19]http：//gansu.gansudaily.com.cn/system/2017/04/19/016667735.shtml.

[3]中國黃山.探訪取消“預防性體檢費”的背后[EB/OL].[2017-06-30]http：//www.huangshan.gov.cn/ShiMin/View.Aspx?Id=91289.

[4]寧海新聞網.健康證體檢收費取消日均辦證人數超平時的4倍[EB/OL].[2017-04-13]www.nhnews.com.cn.

[5]首都之窗.健康證辦理是否免費.[EB/OL].[2017-07-07].http：//www.beijing.gov.cn/zfhf/zjhf/t1485205.htm.

[6]搜狐網.取消收費辦不了健康證？衛生部門：并未停辦健康證[EB/OL].[2017-05-05]http：//www.sohu.com/a/138354315_114731.

[7]大眾網.多地居民反映惠民新政不便民：健康證免費后一證難求[EB/OL].[2017-07-11]http：//www.dzwww.com/xinwen/guonei xinwen/201707/t20170711_16147518.htm.

[8]程鋒箴.經營性收費對企業降成本的影響及解決途徑[J].現代經濟信息，2016，（34）：262.

[9]中央機構編制網.黨的十八大以來深化“放管服”改革述評[EB/OL].[2017-07-05]http：//www.scopsr.gov.cn/zxdd/zdxw/201707/t20170705_298054.html.

[10]中央機構編制網.關于中央指定地方實施行政許可事項清單的說明[EB/OL].[2016-06]http：//zyzd.scopsr.gov.cn/search/index.