政府信任關系構建視角下的群體性事件防范分析

涂 瀛

（廣東金融學院公共管理學院，廣州 510520）

近年來，伴隨著我國經濟建設的深入推進和轉型期社會環境的日趨復雜，社會安全類突發事件的發生呈現上升態勢。社會安全事件的高發，不僅破壞社會安定，如若應對或處理不當，就會對政府形象帶來負面影響，造成政府信任危機。其中，群體性事件又因其產生根源和牽涉關系的復雜性，要求政府在應對和處理時必須慎重對待。不僅要充分認識到群體性事件的緣由、特點，更要正確對待群體性事件所反映的社會沖突性質。唯有如此，才能從根源上達到對群體性事件的有效治理，并在群體性事件的有效防范過程中促進政府信任關系的建設。

一、基于雙向信任基礎之上的政府信任關系

何為政府信任關系？從現代政府信任關系來看，學界內有不同的界定。洛克認為，信任是政府產生的基礎，通過明示或默許的信任，社會將管轄者置于自身之上，這種信任被用來為公民謀利益，并保護他們的財產[1]。國內對政府信任問題關注較早，研究也比較系統和有代表性的李硯忠認為，政府信任是指公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態度，它涉及的是民眾與政府間的互動關系[2]。信任必然牽涉到關系，基于國家的“政府—公民”的最基本結構，政府信任問題正是來自于“政府—公民”的二元問題。從關系角度看，最基本也是最核心的關系還是“政府—公民”的二元關系，其中公民是包括個體、群體和組織的總和。因此從政府信任關系來看，必然包含政府對公民的信任與公民對政府的信任兩個維度。

從政府對公民的信任來看，政府是主體，公民是客體。但是與普通的人際信任不同，政府無法也不必與每一位公民達成信任關系，即政府與公民間的關系是不對等的，這也是維護多數人利益與社會公正的必然要求與體現。因此，我們在談論政府信任關系時，往往將重心主要放在公民對政府的信任維度。但是，這并不意味著這個維度的式微甚至缺失都是合理的。否則，不僅會在認識上產生偏差，更會在政府治理實踐層面帶來諸多問題。正如下文將要分析的，群體性事件應對水平的相對不足，在很大程度上與此類認識偏差有著緊密的關聯。下面，主要從公民對政府的信任的三個維度為側重點來展開分析，但是會將雙向信任關系內容貫穿其中，強調雙向信任的不可偏廢。

從公民對政府的信任來看，公民是主體，政府是客體。從信任的對象來看主要包括制度信任、服務信任和領導信任，主要表現為公民對政府能夠保障自身權益，實現公平有效治理的心理預期，以及心理預期不可避免地帶有主觀性、感性等特點。此外，心理預期與態度聯系緊密，當心理預期能夠基本實現時，有助于信任的維護和加強；反之，當心理預期無法得到實現時，會對信任關系造成沖擊。群體性事件的出現與高發的很大一部分原因即在于心理預期與現實境遇的落差，落差越大，發生群體性事件的概率越高。

二、轉型期社會沖突的集中釋放

群體性事件屬于突發事件中人為性特征最為濃厚的社會安全類事件中的一種，也正因為如此，我國政府對群體性事件的認識有一個逐步調整的過程。總體來看，早期關于群體性事件最初的界定多出自官方的文件，但是并沒有統一的表述，共同之處是都將群體性事件與破壞、極端、治安事件甚至違法等關聯起來。到了2004年，中共中央辦公廳制定的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》中界定群體性事件是：“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動。”由最初的“鬧事”“治安事件”到“人民內部矛盾”引發的事件，對群體性事件的認識逐步走向客觀。學界對于群體性事件的界定呈現出多樣態的特征，對于群體性事件的類型亦有不同的研究，但是基本都將群體性事件劃分為維權事件、泄憤事件和騷亂事件三種類型，其中維權是目前我國群體性事件的主要類型。

達倫多夫在《現代社會沖突》中指出：“現代的社會沖突是一種應得權利和供給、政治和經濟、公民權利和經濟增長的對抗。”[3]群體性事件的發生既有體制、社會轉型、制度建設、社會環境變化、社會階層分化、公民意識發展等宏觀層面的原因，也有群體心理、個體遭遇等微觀層面的因素；既有事出有因的客觀因素，也有群體主觀從眾心理的緣由。結合政府信任關系來看，群體性事件的發生，一方面，在很大程度上源于民眾對政府的不信任或信任不足，權益無法得到有效維護時選擇以群體抗爭的形式來表達訴求，本身就是政府信任關系脆弱的直接體現。另一方面，政府對群體性事件的認識態度也反映出缺乏對民眾的充足信任，其直接表現就是對群體性事件的應對方式趨于消極或粗暴。這些錯誤的態度之所以會存在，究其根源還是沒有看到現代政府以公共服務為主導的治理職能，沒有深刻理解管理和治理的區別，對政府的職能理解還定位在傳統的以政府統治和經濟發展為主導的認識上。

群體性事件的發生是轉型期社會沖突的集中釋放，要實現對群體性事件的有效防范，勢必要在應對雙方之間構建平等溝通的信任關系，在此之前一個關鍵性的問題是要厘清對群體性事件揭示的社會沖突性質的認識，這不僅直接關系到群體性事件的應對效果，也在很大程度上影響到政府信任關系的構建路徑。

三、以全面信任關系構建推進群體性事件防范

群體性事件所揭示的矛盾屬于人民內部矛盾，這是我們應對群體性事件時需要秉持的根本認識和立場。基于群體性事件的人民內部矛盾定性，在防范和應對時堅持的就不能是簡單粗暴的單向度管理路徑，而應該是以溝通、參與、共治為特征的社會治理路徑，因此問題的解決應該回到政府信任關系的構建上來。如前所述，政府信任關系包含政府對公民的信任與公民對政府的信任兩個維度。下面，主要從制度信任、服務信任和領導信任三個方面切入來分析群體性事件應對中政府信任關系構建的有效途徑。

從制度信任關系構建來看，需要推進政府與公民的雙向制度信任建設。制度信任包括對正式制度的信任和對非正式制度的信任，鑒于非正式制度是在人類社會的長期演進過程中形成的，人們對其有較為普遍的認同和遵循習慣，因而正式制度信任是制度信任構建的主要內容。德國學者克勞斯·奧弗認為：“正式制度的實際質量、它們產生令人佩服的能力，決定了他們能夠提高那些行為被假定由其調整的人們的忠誠度。”[1]制度信任關系的構建不僅包括對政府方面的要求，也包括對公民的要求。前者要求提供公平高效的公共政策，構建健全完善的公共治理制度體系架構，加快法制建設以確保制度的執行力。后者要求推進以公民信任能力成熟為特征的公民社會建設，這是因為，“那些先進的現代制度要獲得成功、取得預期的效果，必須依賴運用它們的人的現代人格、現代品質。無論哪個國家，只有它的人民從心理、態度和行為上，都能與各種現代形式的經濟發展同步前進，相互配合，這個國家的現代化才真正能夠得到實現。”[4]再好的制度如果沒有具有獨立精神和自主人格的公民去理解和踐行，政府與公民間的信任對話就難以達成。群體性事件的制度建設需要通過以下建設內容來推進。

1.預防機制建設。群體性事件的產生有多方面的深層次根源，從問題到沖突到事件的爆發不是一夕之間的事，關注社會問題、梳理矛盾沖突、分析社會心態、做好社會共享價值引導和輿情監測、構建相互補充相互協調的應急預案體系等等都是預防應該包含的內容。預防做得好，沖突能夠及時被發覺并在問題萌芽階段就已得到妥善化解，是防范群體性事件的最有效途徑。

2.溝通機制建設。缺乏溝通或溝通效果差是群體性事件產生和高發的重要原因，群體性事件的發生無疑會給社會心態和社會秩序帶來負面影響，其破壞力不僅會造成經濟損失，也會破壞政府信任關系。但是，群體性事件在凸顯問題、督促政府應對能力提升、加強政府信任關系和提升政府形象等方面的正面影響也是明顯的。群體性事件具有破壞性，但是也不能談群體性事件色變，群體性事件的發生是將社會沖突以顯性方式凸顯了出來，事件應對得當、沖突化解有效，不僅不會破壞政府信任關系，反而更加有利于凝聚力和信任程度的提升。但前提是溝通的及時和高效，因此創新執政理念，加強溝通與對話，健全訴求表達機制是加強溝通的必然要求。

3.法律制度建設。有法可依是法治社會依法執政的要旨，要積極推進維護弱勢群體利益和保障公眾訴求表達的法律制度建設，完善責任追究與利益補償機制，切實維護弱勢群體的合法權益。

4.社會保障體系建設。我國目前維權類群體性事件所占比重較大，權益得不到有效維護、基本保障無法兌現是觸發大部分群體性事件的重要原因。因此，積極推進社會保障體系建設，是緩解社會沖突的有效途徑，它能在很大程度上彌補在制度完善和公民社會發達程度到來前的種種落差和不足。

從服務信任關系構建來看，加快政府職能轉變是關鍵。十八大報告提出了深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的目標。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要必須切實轉變政府職能，建設法治政府和服務型政府。建設服務型政府要求從根本上樹立為人民服務的理念，將人民群眾的根本利益作為政府一切工作的出發點和落腳點，改善民生和增進人民福祉，要求政府主導職能從以政府統治為主導，以經濟發展為主導轉變為以公共服務為主導。建設服務型政府要求政府深刻理解管理與治理的區別，創新社會治理的新模式，不斷提升全民參與治理和公民社會的建設水平，促進政府、市場與第三部門等現代社會治理主體之間的良性互動是增強服務信任的重要手段。

從領導信任關系構建來看，需要同時大力推進領導人能力素質建設和獎勵監督機制建設諸方面的工作。鑒于我國對突發事件的應對實踐和管理建設起步較晚，而群體性事件又屬于主觀人為因素很強的社會安全事件類型，同時由于長期以來對社會沖突問題認識的偏差，導致部分領導干部在應對過程中，由于缺乏正確的認識和足夠的能力素質而導致應對效果不理想；加之對事件的責任追究及其貫徹執行不到位，導致群體性事件發生的幾率和反復性有所上升。這要求，一方面要加強領導干部群體性事件應對能力建設，牢牢樹立以人為本的理念和為人民服務的執政宗旨，營造和諧有序的官民關系；另一方面要加強突發事件應對的績效評估和責任追究機制。2006年1月8日發布并實施的《國家突發公共事件總體應急預案》中就已對突發公共事件應急處置的責任追究制進行了詳細的說明，但是由于我國沒有針對突發事件的第三方獨立監督和調查機制，導致獎懲尤其是以問責為主要形式的懲處機制貫徹執行得還不夠徹底。因此，需要加大對獎懲的量化考核力度，尤其是對相關責任人的問責要做到有責必究、一究到底，如此才能真正讓公眾相信領導干部有能力解決好問題，從而大大減少群體性事件中非直接利益相關者參與的規模和概率。

群體性事件是轉型期中國社會各種社會沖突綜合作用的結果，要認識到群體性事件所反映的社會沖突屬于人民內部矛盾，并從政府信任關系構建角度來重視群體性事件的防范。通過全面推進制度信任、服務信任和領導信任建設，不僅有助于構建和諧有序的政治生態環境，更會對群體性事件的預防和應對起到積極有效的促進作用，為加快建設并實現服務型政府的行政管理體制建設目標產生有利的推動作用。

參考文獻：

[1]馬克·E.沃倫.民主與信任[M].北京：華夏出版社，2004：20-65.

[2]李硯忠.政府信任：一個值得關注的政治學問題[J].中國黨政干部論壇，2007，(4)：43.

[3]拉爾夫·達倫多夫.現代社會沖突[M].北京：中國人民大學出版社，2016：2.

[4]英格爾斯.人的現代化—心理、思想、態度、行為[M].殷陸君，譯.成都：四川人民出版社，1985：5-6.