駕馭政府違約風險

文/譚璐 編輯/章蔓菁

當前，政府違約風險呈現出諸多新特點。對此，企業應從自身需求出發，推動各方共同建立并完善政府違約風險防范機制。

近期，馬來西亞新一屆政府叫停了中國承建的東海岸鐵路和兩個綜合油氣管線項目。馬來西亞這種典型的政府違約行為，再次提醒我們要重視“一帶一路”建設中的政府違約風險，思考如何更有效地應對和管控這些風險。

政府違約的新特點

政府違約是政治風險的一種，一般是指東道國政府單方面違反或不履行有法律約束效力的投資項目協議、合同，不履行法院或仲裁機構裁定的賠償等行為。不同于一般的商業行為，政府違約可能涉及政治、經濟、社會等多方面的原因，具有一定的偶發性，而一旦發生，對企業的打擊也往往較大。結合這次馬來西亞東海岸鐵路違約事件，綜合分析近年來政府違約的相關案例可以發現，政府違約行為呈現出一些新的特點。

從違約觸發看，政黨更迭越來越多地成為政府違約的誘因。傳統的政府違約往往與戰爭內亂、政局動蕩、宗教影響、社會文化壓力等交織在一起，存在這類風險的國家往往是專政、宗教、軍政府類型的國家，在北非、西亞和中亞等地緣政治風險突出的地區較多。而馬來西亞實行的是聯邦議會君主立憲制，建國以來很少發生政變，是傳統意義上的政治穩定型國家，在東南亞地區的政治穩定程度僅次于新加坡。這次東海岸項目被叫停，直接原因是馬哈蒂爾領導的新政黨土著團結黨上臺。其在競選過程中，就曾明確表示要重新審視中方的投資項目。在贏得選舉后，新一屆馬來西亞政府很快宣布叫停東海岸項目，體現了新任政黨和新任執政者與前任政府在觀點、認知上的分歧和矛盾。2015年的斯里蘭卡港口城項目，也是政黨更迭導致政府違約的典型案例。2015年1月，新任總統西里塞納上任，在外交政策上聲稱要改變前政府“親中輕印”的傾向，重新考慮科倫坡港口城開發項目。之后，港口城項目被新政府以“缺乏相關審批手續”“重審環境評估”等為由叫停。2008年金融危機以后，由于世界經濟低迷和貧富差距擴大，在政黨選舉中，強權政治越來越受到選民的歡迎，競爭的政黨之間往往是針鋒相對、劍拔弩張，有時并不完全從國家利益或者經濟發展角度考慮問題。在這種情況下，一旦原本支持中方項目的政黨下臺，新任政黨“新官不理舊賬”的風險就會加大。

從違約原因看，債務問題越來越多地成為直接原因或借口。以往案例中，東道國很少會將無法償還項目借款作為違約理由，因為這意味著政府承認自身財務狀況出現問題，對其他海外投資也會附帶殺傷力。近年來，許多發展中國家加大基礎設施建設力度，國際金融危機又使各國債務風險愈發凸顯，以“債務問題”作為違約借口的情況增多。此次馬來西亞東海岸項目被叫停的直接原因，就是馬來西亞“債臺高筑”。在分析東海岸項目的償債風險時，公開數據顯示，馬來西亞經濟運行相對健康，2017年年底公布的政府債務占GDP比重只有50%左右，處于相對安全的范圍。但新任總理上臺后，重新估計的政府債務則占到GDP的80%以上，其中很多債務屬于隱性債務，我國企業難以準確把握。隨著美國步入加息周期，金融外溢效應逐漸顯現。發展中國家債務風險與匯率風險交織，而且很多國家財務狀況也不透明。鑒此，債務問題應成為中長期一個值得重視的問題。

從違約項目看，基建項目越來越多地受到政府違約的困擾。通常來說，交通類基礎設施項目是東道國自身有需求的項目，也是當地社會能普遍接受的項目。但這次叫停的東海岸鐵路項目，正是這樣一個被認為既是發展工程也是民生工程的項目。這類“雙贏”的項目被叫停，值得企業重新評估交通基建項目的投資風險。

從違約結果看，重啟談判越來越多地成為爭端解決途徑。近年來比較重大的違約案例，涉及更多的是宏觀環境相對穩定的國家，比如墨西哥、斯里蘭卡、緬甸、馬來西亞等。這些國家經濟社會發展對外資的依賴較大，政府違約對于本國的信譽也是極大的傷害，所以很多時候的違約是一種相對和平的“談判桌上的違約”，叫停的項目并不意味著會被完全否定，而是有了新的利益訴求，希望通過談判協商來解決問題。比如斯里蘭卡政府在叫停科倫坡港口城項目后，于2016年初又宣布與中資企業達成新的協議，將此前協議中給予中方永久使用權的20公頃土地改為租賃期99年；同時，中資企業放棄因項目停工對斯里蘭卡政府的索賠，由斯里蘭卡政府另外劃撥2公頃土地給中國公司作為補償。目前，該項目已重新啟動建設。墨西哥高鐵項目第一次毀約時，提出的方案是重啟項目競標。馬來西亞東海岸高鐵項目，目前也只是暫時叫停。對此，不少業內人士認為，新一屆政府的目的，主要還是壓低項目的價格，而不是完全否定項目。目前，中國與馬來西亞也已經開始對這個項目進行新的協商和談判。盡管政府違約一般會對企業造成較大傷害，但并不意味著企業要完全被動地接受損失，這其中，建立爭端解決機制就不失為避免此類損失的重要選項。

完善政府違約風險防范機制

政府違約涉及東道國政府，而由于企業與政府之間天然的地位不平等，防范政府違約風險應當遵循“從企業的角度，拉政府的袖子”的思路，推動我國政府提供更多的政策資源，共同建立完善政府違約風險防范機制。

推動完善“一帶一路”雙邊、多邊投資貿易保障機制。面對政府的違約風險，單靠企業自身力量無法完全規避。在“一帶一路”倡議下，我國正在逐步建立并完善多邊、雙邊投資貿易合作機制。企業在推進重大海外投資項目時，也要積極參與合作機制的建立與完善，主動加強與我國政府和東道國政府的溝通與聯系，促進雙方之間的對話合作，致力于建立制度化、多層次的政府間合作協商機制。一方面，要利用現有的多邊機制，就經貿合作中可能出現的政府違約問題進行協商，擬定標準統一且接軌國際慣例的區域性投資貿易規則；另一方面，要區分“一帶一路”各國國情，發揮政策的靈活性，堅持“一國一策”的原則，積極推動建立雙邊國際經貿規則，尋找突出風險點，針對性地建立保護機制，以更加精準地防范政府違約風險。

推動完善“一帶一路”多邊擔保和投資合作機制。目前，國際上應對政治風險，已經探索并形成了以多國投資擔保機構（MIGA）為代表的多邊擔保機制。借鑒MIGA的經驗，海外投資業務規模較大的企業，可以聯合建立并不斷完善“一帶一路”沿線多邊投資擔保機構，吸引各國政府或大型企業參與，為“一帶一路”海外投資提供擔保。一方面，多邊擔保機構可以通過金融工具實現政治風險的有效分散，比如開發再擔保產品或分保產品，在國際金融市場流通交易；另一方面，多邊擔保機構還可以與MIGA進行深度合作，開展海外投資戰略的技術援助和項目交流，幫助企業防范投資風險。此外，企業在參與“一帶一路”項目建設時，也應當主動采取更加多元化的股權投資結構，吸引東道國、東道國重要的鄰國、世界主要國家的企業和金融機構，以及多邊金融機構、區域性金融機構等，參與到項目合同中。通過以此為基礎的聯合投資、項目聯合體等形式開發建設項目，避免企業單打獨斗、孤立無援。

推動完善“一帶一路”海外投資政治保險機制。目前，中國出口信用保險公司是我國唯一可以提供政治保險的公司，其為海外投資項目提供了重要保障。但由于我國還沒有專門的企業海外投資保險法，中國出口信用保險公司在實際運營過程中經常面對無法可依、于法無據的局面，在海外追索、代位求償等過程中，存在機制障礙。隨著我國“一帶一路”倡議的實施，已有更多的企業和資本“出海”。鑒此，企業應呼吁盡快完善海外投資保險法，將海外政治風險的保險賠償納入正常的法制軌道。與此同時，還要促進市場化的保險機構進入海外保險領域，針對政治風險等設計多樣化的保險產品，培育專門開展海外保險業務的機構和人才，推動保險公司之間的競爭與合作；此外，在一定范圍內應放開外資保險機構進入中國市場開展海外保險業務，為更多的中國企業提供保險保障。

推動完善“一帶一路”政治風險情報機制。客觀上說，單靠一個企業很難掌握東道國上層的政治資源，也很難對當地的真實情況進行具體的分析判斷，很多企業也不愿意支付過高的代價進行政府違約風險的分析。對于政府違約這種具有明顯國別性質的政治風險，企業應當推動國家、區域、研究機構，以及東道國當地的咨詢機構和華人組織，共同加強信息收集和信息分析。這方面，應支持企業培育發展專業化的獨立第三方機構。一條可能的途徑是，發揮好東道國當地華人組織的信息收集能力，支持我國民間智庫與咨詢公司與當地華人組織合作，同時積極引入國際知名數據庫、信息分析機構，引入專業化的信息收集和評估分析工具，搭建高質量的信息分析系統，以此為我國企業在“一帶一路”沿線的投資提供高效、準確的信息支撐。