試析社區矯正收監執行難問題的困境與對策
——以黑龍江省某地區社區矯正機構調研為依據

宋 丹

（黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱150080）

社區矯正在我國自2003年試點、2009年全面試行以來，社區矯正取得了良好的法律效果、社會效果與政治效果，也得到了社會各界的認同與贊賞。但存在的問題也不容忽視，譬如：立法滯后；機構設置混亂、人員隊伍匱乏；執法身份缺失、經費與場所無法落實；公檢法司缺乏聯動性；社區服刑人員收監執行困難。這些問題的存在，既損害了刑事法律的威嚴性，也削弱了社區矯正工作的公信力，影響社區矯正工作的有序開展。實踐中，部分社區服刑人員不思悔改、私自外出、下落不明，造成脫管、漏管、虛管，僅在2016年的專項排查中，就給予社區服刑人員警告1836人次，提請撤銷緩刑177人，提請撤銷假釋11人，對暫予監外執行決定收監52人。為改善黑龍江省社區矯正工作中存在的種種難題并探尋解決路徑，黑龍江省政法管理干部學院組織調研組深入基層社矯單位通過實地察看、走訪座談、聽取匯報、問卷調查等方式，對近年來社區矯正收監工作進行了專題調研。

一、調研得出的數據及發現的問題

根據現行法律及相關規章制度，被人民法院宣告緩刑、裁定假釋、決定暫予監外執行的三類非監禁刑社區服刑人員，在矯正期間如果具備刑法第77條、第86條規定的“違法違規”因素，以及“兩高兩部”《社區矯正實施辦法》(簡稱《實施辦法》)第25條、26條規定之情形，應予以收監執行。研究小組通過對某市司法局轄五區四縣司法局、派出機構、司法所（包含社區司法所和社區矯正工作室）等89個司法所中的34個單位發放調查問卷，對在2015年存在的收監執行的司法所進行了統計，情況如下。

一是截至2015年12月31日，34個司法所通過縣司法局向同級人民法院提請收監的社區服刑人員38名。該市累計接收社區服刑人員6581人，累計解除5157人，現在冊1424人。提請收監執行人數與社區服刑人員總數的占比約2.7%。可見對該問題必須高度重視，正確處置，才能有效維護非監禁刑罰執行的嚴肅性和權威性，并對其他社區服刑人員起到警示教育作用。

二是被法院裁定收監人數30名。說明提請機構與裁決機構有認識分歧，提請機構的建議有的未被法院采納。

三是收監執行涉及取證、提請、裁定、抓捕、關押、執行等多個環節，涉及司法行政機關與法院、公安機關的協調配合。在存在提請收監的34個司法所中，認為收監執行工作中司法行政機關與法院公安協調配合。

該區在2015年該縣司法行政機關提請收監人數7人，法院裁決收監6人。存在收監執行的7個司法所竟然有4個司法所認為收監執行環節與法院公安之間的協調配合是“基本順暢”，占比達57%。再次印證了收監各環節司法行政機關與法院、檢察機關、公安之間的關系需要協調、銜接。

二、社區服刑人員收監執行存在的問題

在以上數據分析的基礎上，通過與區縣司法局分管社區矯正負責人、執法大隊大隊長進行座談，以及進行實地走訪、發放調查問卷、查閱檔案等方式，梳理出該問題在實踐中存在如下困境。

（一）收監標準比較原則，實體和程序上缺乏具體可操作性

雖然《實施辦法》第25條、第26條對緩刑、假釋和暫予監外執行社區服刑人員收監執行的13種情形作了規定，但是用語很模糊，對其中很多關鍵字眼的界定比較原則，例如“情節嚴重”“仍不改正”“嚴重違反”“會同”“協助”等不確定用詞，以及“接受社區矯正期間脫離監管超過一個月”期限的起算點，“未按規定時間報到”中“規定時間”，“報到”如何認定，緩刑假釋罪犯考驗期內被行政拘留是否應予以收監等表述尚無權威性法律界定。造成各地社區矯正機構執法標準不統一，同種情形享有不同的處遇，在有的地方被提請收監，而有的地方僅被給予警告或治安管理處罰。此外，收監提請機關和裁決機關（法院）在認定事實上極易產生認識分歧，造成同類的收監提請建議在某些法院得到采信，而在另一些法院卻被束之高閣，無法審理，使一些本應收監的社區服刑人員逍遙法外。

（二）異地提請收監荊棘載途

根據《實施辦法》的規定:對社區矯正人員實行居住地而非戶籍地管轄原則，收監裁決實行原裁決機關原則。在實踐中，原裁決機關所在地與社區服刑人員居住地不一致的情況大量存在，比如外出務工、求學搬遷、異地嫁娶等人口流動諸多原因。由于居住地與裁決地分離，相關法律文書只有通過郵寄方式送達，法律文書移交不及時、社矯人員移交不到位，大大降低執行效率；異地提請還可能導致執法部門在社區矯正銜接上不夠緊密，配合不夠默契等弊端。同時，檢察機關在履行執行監督職能過程中，由于居住地檢察機關不能及時掌握異地人員執行社矯情況，對跨區域的異地法院的裁決無法實施有效監督。從而導致社區矯正處罰及收監等執行難問題。

（三）社矯機關缺少刑事強制執行權

按照《實施辦法》第27條的規定，縣級司法行政機關在公安機關協助下將“違法違規”社區服刑人員交付監獄或看守所，但沒有賦予司法行政機關相應的押解權、抓捕權等刑事強制措施。一方面在于，執行社區矯正人員都是司法行政領域的公務人員或者是居委會、村委會的工作人員，國家沒有為其配備相應的人力、物力、財力配套支撐，沒有接受過像公安機關警務人員一樣的專業訓練，也沒有相應的警械設備、安全措施予以保護，社區服刑人員可能會在收監押送中因為抗拒、逃逸而進行反抗，司法工作人員很容易在抓捕過程中受到社區服刑人員的傷害。另一方面就在于司法行政機關與公安機關工作職能存在分歧。例如對于下落不明社區服刑人員的收監需要網上追逃時，司法行政機關認為，自身職權有限，沒有刑事強制權，應按“六機關”《規定》第35條“被決定收監執行的社區矯正人員在逃的，社區矯正機構應當立即通知公安機關，由公安機關負責追捕”；而公安機關認為，社區服刑人員撤銷非監禁刑后下落不明，如何追捕沒有明確的法律依據，只能依照《實施辦法》第27條規定，由司法行政機關負責追捕，公安機關只盡協助義務，即提供脫管服刑人員的情報信息。對該類罪犯收監執行互相扯皮、推諉，久拖不執行，遲遲不能將罪犯收監。目前公安機關組織上網追逃認可的法律文書只有刑事拘留證和逮捕證，其他法律文書不具有上網追逃系統認定的效力，因此許多地方的公安機關對下落不明的社區矯正人員不愿組織上網追逃，致使其游離社會之上。在此過程中就存在互相推諉的弊端，直接后果就會造成社矯人員托管、漏管，甚至使有關機關喪失最佳抓捕時機使犯罪分子逃脫法律追究的不良社會影響。

三、社矯服刑人員收監執行工作的建議及對策

社區服刑人員收監執行難的瓶頸主要在于，一是法律法規不完善不健全；二是司法行政機關權力有限、責任無限，缺少履行職責的條件；三是執行部門工作配合不協調，缺少互助聯動機制。因此，解決此問題加快《社區矯正法》立法刻不容緩，確保社區矯正工作有法可依，同時也應從制度建立、機制創新以及發揮職能部門主觀能動性來協調解決這類問題。

（一）加快社區矯正立法

及時出臺具有法律性質的社區矯正法，將現有已經試行成熟的、零散的社區矯正工作規定、制度、辦法整合形成我國的社區矯正法律，對收監執行條件、主體、程序、交付執行的期限等作出明確規定，為收監執行提供法律依據；在立法的基礎上出臺社區矯正工作配套的司法解釋，對社區矯正法律的具體適用作出具有普遍司法效力的解釋，增加法律適用的可操作性。如進一步明確“情節嚴重”、“嚴重違反”、“仍不改正”的認定標準。也可以考慮在刑法中增加一條為“社區矯正人員脫逃罪”，根據不同的情節設定輕重不同的量刑檔次。

（二）確立“就近執行”的社區矯正收監執行原則

社區服刑人員在執行階段不按規定接受矯正，違反《實施辦法》中的相關規定，譬如違反人民法院的禁止令；不符合暫予監外執行條件；脫離監管達到一定期限；違反會客規定等。這些違規行為都是發生在社區矯正服刑期間，作為新的事實與原判刑罰不存在關聯性，因此原審法院不能因為熟悉原判事實而在審查撤銷非監禁刑的事由上具備優勢。為了有效節約司法成本、提高工作效率和降低執行風險的角度考慮，應確立“就近提請、就近裁定、就近收監”原則，即“由居住地縣級司法行政機關向同級法院提出”“被裁定收監的社區服刑人員，應當及時將其送交監獄或看守所，無需送交原執行機關執行”，同時，將收監裁決以及相關法律文書及時通報原裁判機關。這樣可以解決異地提請溝通難、異地審查裁定慢、異地收監押送風險大等難題。

（三）完善社區矯正人員脫逃追捕制度

當地政府應該給予司法行政機關相應的政策支持，明確司法行政機關與公安機關在社區矯正工作中的的職責權限。建議司法行政機關與公安機關建立社區矯正聯合追查制度，司法行政機關將社區矯正人員基本信息及時提供給公安機關，再由其分配給各派出所，作為重點人口進行管理。社區矯正人員信息查詢、人員查找、網上通輯、抓捕、移送等，由公安機關主負責，司法行政機關予以配合。

一是進一步明確收監執行和追捕的主體。對人民法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對暫予監外執行決定收監執行以及對下落不明已被決定收監執行的社區矯正人員進行追捕的主體應該確定為公安機關。公安機關是具有武裝性質的國家行政機關，享有法律賦予的行政、刑事強制權、刑罰執行權等，同時公安機關在追捕執行方面也具備強有力的人力、物力、財力以及技術保障，具有較強的追捕執行能力，因此明確公安機關為追捕主體更為合適。

二是完善追捕的手段。根據社區矯正的特殊情況，公安機關應進一步完善上網追逃的相關規定，將原來依據“兩證”更改為將收監執行法律文書作為上網追逃的法律憑證，按照有關程序及時將在逃的社區矯正人員進行上網追逃。

（四）加強職能部門的配合，暢通信息共享渠道，形成工作合力

社區矯正工作是一系列工作的總和，從提請、決定到執行涉及到多個職能部門。對違法違規的解矯收監程序，包括收集證據、法院審理、抓捕罪犯、送監執行等多環節工作，同樣涉及部門多、程序復雜，光靠司法行政機關“單打獨斗”難以完成。建議聯合人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關、監獄等單位，建立聯動機制，形成齊抓共管的局面。充分利用現代化的大數據背景平臺，逐步設立全國社區矯正工作網絡機制，建立互聯網+社區矯正信息化管理系統，聯合其他職能部門，建立全國性的公檢法司社區矯正工作信息網絡平臺，各職能部門充分利用網絡力量實現互聯互通，即時發現問題即時溝通協調，通力配合，切實提高社區矯正各項工作的效率。

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