聚焦美國制裁風險熱點

文/周晉 編輯/韓英彤

美國近期對朝鮮、俄羅斯和伊朗的制裁幾乎都是《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA）的后續發酵效應。筆者建議我國銀行和企業認真研究該法案，以對未來的美國制裁形勢作出準確的預判。

正如《財政部的戰爭》（Juan Zarate，2013年出版）一書所言，美國的制裁政策就是一場沒有硝煙的戰爭，目的是為了掐斷敵人的經濟命脈。在美國“9·11”事件發生后，美國財政部制裁政策的制定，主要“基于合理懷疑”，即只要有80%的概率就可以將對象列入制裁名單，而非基于刑法上更嚴格的“超越合理懷疑”的標準。結合近期美國制裁發生的種種新變化和中美貿易戰不甚明朗的局勢，筆者對美國制裁政策做了進一步的分析和思考，希望與各位讀者分享。

美國制裁風險熱點解析

對美投資管制

現階段，美國不論是出口管制還是投資管制都日趨嚴格。這符合美國當前的經濟利益取向，以及對中國技術發展采取的壓制性戰略手段。

2018年5月29日，白宮發表聲明指出，特朗普政府打算繼續實行新的投資限制，并加強針對中國的出口管制。美國政府考慮限制范圍更廣的技術轉讓，而不僅僅涉及國防或軍民兩用品等美國出口管制的傳統關注焦點。白宮在聲明中表示將對轉讓“具有工業重要性”的技術加強管制。這些技術可能包括信息技術、機器人、航空航天等“中國制造2025”計劃中的領域。

此外，美國國會正在進行《外國投資風險評估現代化法案》（“FIRRMA”）的立法工作，預計將于今年夏天通過。該法案將擴大外國投資的國家安全審查范圍，并要求行政當局評估和管理現有出口管制下的“新興”和“基礎”技術，大規模增加網絡安全審查的內容。該法案是對2007年《外商投資與國家安全法案》（FINSA）的修訂與更新，其實質是賦予美國外國投資委員會（CFIUS）更大的權力，對可能影響美國國家安全的外商投資交易進行審查，以維護美國的技術領先地位與國家安全利益。

不難看出，該法案將使得中國赴美投資企業面臨更為復雜的審查程序，并將在并購行業、技術轉讓方面受到更大的限制和阻礙。筆者認為，在該法案出臺前后，“走出去”的企業和提供相應服務的銀行應及時跟進其重要變化，提前做好應對措施，盡量減少對跨境投融資業務的影響。

對伊朗制裁的減退期

5月8日，美國總統特朗普宣布，美國退出伊核協議（JCPOA），并在90天和180天的減退期后，重啟對伊朗的全面經濟制裁。第一階段減退期，即90天之后（2018年8月6日）結束，第二階段減退期，即180天之后（2018年11月4日）結束，結束后將恢復JCPOA簽署前美國對伊朗的大部份制裁措施，包括取消之前準許美國控股或控制的非美國實體參與某些伊朗相關交易的一般許可證H（詳見OFAC官網）。遺憾的是，目前許多介紹伊朗這一制裁動態的文章沒有將“wind-down”一詞的含義完全體現出來，有的更是錯誤地翻譯為“豁免期”。在此，考慮到該詞原義為逐漸消減，筆者嘗試翻譯為“減退期”。而OFAC官方對兩個期限的解釋表明，在這兩個期限內，并非可以隨心所欲地敘做伊朗業務而得到豁免；相反，過了“減退期”后，OFAC將回溯該期間為減少涉伊制裁業務存量，避免敘做新增業務所做出的努力。鑒于伊朗制裁的收緊趨勢，建議銀行或企業采取更加謹慎的做法。

對朝鮮制裁的航運要求

特朗普與金正恩的會談一波三折，終在新加坡舉行，雙方達成一定共識。但筆者預計，美國對朝制裁可能不會在短期內放松。此前，美國通過衛星圖片發現了朝鮮偽裝操縱船舶的一系列手法，包括：人為涂改IMO號碼和船名、船對船轉運（STS）、隱瞞貨物產地和目的地、偽造貨物和船舶文件，以及人為關閉防碰撞系統（AIS）。美國13810總統行政令對船只及其運輸路線提出了更嚴格的核查要求，即禁止在過去180天內停靠朝鮮港口的船只、過去180天內參與船對船轉運的船只停靠美國港口。2月，OFAC將與朝鮮有關的27家運輸和貿易公司和 28 艘船舶列入SDN名單。目前SDN名單中有116艘船舶，其中80%為涉朝船只。銀行應關注提單、發票、合同等單據上的和第三方系統查詢到的港口、船籍、船旗、船東和運輸路徑等信息，更應該對一些細節信息保持敏感，例如集裝箱號的船公司前綴（如涉伊朗的IRSU等）。

對俄制裁的若干重點

一是加強對概念的準確理解。根據OFAC的官方問答395，對于13662號總統行政令下的四個法令，銀行信用證業務所受限制包括：（1）當信用證受益人是依據指令1，2，3指定的SSI實體時，“美國人”可以作為通知行或保兌行，因其沒有給SSI實體授信。（2）當開證行或申請人是SSI實體時，如在法令規定時間后開立且超過法令規定信用證期限，則“美國人”不可作為通知行或保兌行。需要注意的有以下幾點：其一是限制的對象是“美國人”；其二是官方并沒有明確指出此處的信用證期限（tenor）究竟指什么，需要合理地加以推斷；其三是授信的含義不甚明確，銀行作為通知行其實也沒有給予嚴格意義上的授信，建議結合官方問答從嚴把握。

二是除了銀行，企業也受這四個法令的限制，其中包括不能與SSI實體簽訂超過法令規定相應期限的延期付款合同。其中貨物貿易的信用期限起算點以貨物的所有權或所有權轉移給SSI實體為準。

三是關注對俄羅斯鋁業（RUSAL PLC）、GAZ 汽車集團、能源巨頭EN+ Group PLC和JSC EuroSibEnergo的制裁。今年4—6月，OFAC頒發了三個一般許可證（14—16號），準許10月23日前敘做上述公司的部分業務。

增設代理行制裁名單

OFAC根據13810號總統行政令，增設了代理行和通匯賬戶制裁名單（CAPTA），禁止美國金融機構為其開立或維護代理行賬戶和通匯賬戶，不過目前尚未指定任何人進入該名單。該名單暫與朝鮮制裁有關，后續可能會擴展至其他國家制裁。制裁效果類似的名單還有之前的外國金融機構第561條款名單（the “Part 561 List”) ，主要針對受美國聯邦法律第31章第561條款（伊朗金融制裁法規）制約的相關外國金融機構。此外，財政部下設的FinCen（美國金融犯罪執法網絡）根據《愛國者法案》第311條的規定，可以禁止美銀行直接或間接給制裁對象開立和維護代理行賬戶。以上措施都是為了阻斷制裁對象進入美國金融體系。

美國制裁效應和相關風險防范

CAATSA法案的發酵效應

2017年通過的《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA）并非自動實施，需美國各執法機構出臺具體政策，總統對法案的理解和具體執行，也存在一定的自由空間。可以說，美國近期對朝鮮、俄羅斯和伊朗的制裁幾乎都是該法案的后續發酵效應。建議銀行和企業認真研究該法案的具體政策，以對未來的美國制裁形勢作出準確的預判。

美國制裁的漣漪效應

2018年5月24日，英國通過《制裁與反洗錢法案》。英國將在2019年3月29日正式脫歐。為了能夠繼續在法律上保持完整的制裁體系，英國制定了自己的一套制裁制度。這一整套制度在很大程度上借鑒了美國的制裁體系。甚至，2016年3月英國成立的金融制裁執行辦公室（OFSI）也幾乎是美國OFAC的翻版。

此外，歐盟委員會已經開始將美國對伊朗的制裁措施納入封鎖條例（第2271/96號條例），以回應美國總統撤回其有關JCPOA的豁免。2018年6月6日，歐盟委員會宣布，正式通過了升級后的“制裁法令”，增加了美國對伊朗重新實施的域外制裁。如果歐洲議會和理事會未提出異議，法案將最遲于8月初公布并生效。建議在歐的銀行和企業密切關注以上英國以及歐盟的最新變化。

美國監管的暈輪效應

6月8日，美國商務部與中興通訊公司達成新和解協議。根據新的和解協議，中興公司需支付10億美元罰款，另外準備4億美元交由第三方保管，然后美國商務部才會將中興公司從禁令名單中撤除。暈輪效應是指認知者在對認知對象的某種特征形成好或壞的印象后，會傾向于據此再推論其他方面的特征，本質上是以偏概全。中興事件對中國企業敲響了警鐘：只有從自身角度反思，在“走出去”的過程中，進一步完善內部合規體系，熟悉國際商事的法律規則，方可在復雜的商業環境中立于不敗之地。