我國社會保險基金保值增值存在的問題及對策探析

竇艷玲

（上海工程技術大學，上海 201620）

社會保險基金是社會保險事業持續發展的物質源泉。社會保險基金是老百姓的保命錢、養命錢，關乎著國計民生，也承擔著國家“穩定器”的功能。社會保險基金的保值增值，直接影響著參保人的切身利益，決定著參保人的生活質量。如何將這份沉甸甸的“保命錢”管好并用好，以實現基金的保值增值，并使其具備長期支付能力，其重要性不言而喻。

一、問題提出及文獻綜述

就目前情況而言，由于法律限制過嚴，社?；鹬荒艽嫒脬y行或者購買國債，社保基金的投資渠道較為單一，且收益率較低，還備受高通貨膨脹率和物價持續上漲等剛性壓力的影響，保值皆難，更不要說增值，可以說其長期支付能力面臨著嚴峻的考驗。因此，我們有必要探討一下如何實現好社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}，找到其現存癥結所在并對以良策一一解決。

近年來，我國一些學者對社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}進行了許多積極的研究。石康橋和蘇時鵬認為，在通貨膨脹和人口老齡化的壓力下，我們必須要做好社保基金保值增值的工作；周偉和鄧波認為，社?；鸬耐顿Y運營理念過于強調安全性，投資工具和方向單一；王延中認為，應該建立社會保險基金專業投資機構，創建基金投資監管框架；魏志華、林亞清認為，社?；鹜顿Y管理的相關法律限制過嚴，且統籌層次低，呈現出“碎片化”管理的格局；張麗云認為，應該適度放寬投資渠道，理性看待安全與效益的關系；趙倫鈞、石金明認為，應該提高統籌層次，實現規模效應；郭愛英、靳秉強認為，應建立和完善多層次的社會監督體系、統一的社會保險機構，以及完善立法，努力實現社會保險基金管理的法制化。

二、社會保險基金保值增值的必要性

1．通貨膨脹帶來了巨大的基金貶值壓力。市場貨幣供給量超過貨幣需求量而引起的貨幣貶值、物價上漲的經濟現象，即指通貨膨脹。快速的經濟增長必然會導致高的通貨膨脹率，隨著通貨膨脹率的居高不下必然會造成人們生活費用的同步增加以及已籌集的社會保險基金的貶值損失，要想更切實地保障參保者的基本生活，必須保證讓其領取更多的保險金。因此，我們必須竭力做好社會保險基金的保值增值工作以規避通貨膨脹的不良影響[1]。

2．人口老齡化帶來了巨大的社會保險支付壓力。目前，中國已經成為世界上老年人口最多的國家，據相關統計數據預測，截至2050年，全世界老年人口將達到20．2億，其中中國老年人口將達到4．8億，約占全球老年人口的1/4[2]。嚴峻的人口老齡化形勢，意味著養老保險支出的大幅度增加。如果某地區退休人員月均領取2 000元退休金，那么到了2050年，將需要為新增的近3億的老人一年支付約60 000億元的養老金。顯然，要想獲得更多的保險基金，且保證在繳費率不增的前提下，只能設法讓基金保值增值。

綜上可見，由于通貨膨脹和人口老齡化等壓力的迫近，社?；鹈媾R著巨大的貶值風險和增值壓力，因此竭力實現社會保險基金的保值增值已經刻不容緩。那么，該如何更好地保證社?；鸬陌踩院捅Ｖ翟鲋?，更大程度地減輕參保者的生活負擔和提高其生活質量呢？關鍵之處就在于先要抓準社會保險基金保值增值的問題所在，然后對癥下藥。

三、社會保險基金保值增值存在的問題

1．投資運營理念過于強調安全性，投資工具和方向單一。目前，我國社會保險基金的投資方向主要用于銀行存款和國債，而二者的利率較低，生息能力較差，且不具備規避通貨膨脹風險的能力，投資模式明顯單一，投資運營理念過于偏向保守，過于強調安全勝于收益。然而，收益與風險呈正相關，風險越高，則收益越大；風險越低，則收益越小。倘若一味地過于強調安全性而規避風險，將社會保險基金的結余部分“保護”起來，那么就等同于放任這筆龐大的社會保險基金遭受貶值，更不要說是增值，甚至連最基本的保值都很難保證。社會保險基金的保守自閉的投資運營理念和下文即將論及的法律限制過嚴的現實，這兩方面的原因共同導致了社會保險基金的投資方向較為單一狹窄，不允許基金進行其他風險性的金融和經營性投資。雖然這在一定程度上規避了風險，但是其實際收益率極低，增值效果微茫。同時，由于國家發行的債券都有一定的時限和規模，而且保險基金的積累額都是按月或按季不斷波動變化的量，這樣就會導致一定數量的保險基金在一定時期內處于閑置放空狀態，何談保值，甚至可以說是在貶值[3]。

2．相關法律規定嚴格，限制過于嚴苛。目前，我國對于社?；鹜顿Y管理方面有相關明確且嚴格的規定。比如，在1997年的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》第7條中著重強調，即基本養老保險基金結余額應全部購買國債和存入專戶，嚴禁投入其他金融和經營性事業。此外，2012年3月財政部發布《關于加強和規范社會保障基金財政專戶管理有關問題的通知》也強調，即應轉存定期存款和購買國家債券，地方財政部門不得動用基金結余進行任何其他形式的直接或間接投資[4]。一方面，法律限制過嚴確實在一定程度上保證了社?；鸬陌踩浴Ａ硪环矫?，也確實導致了投資渠道過于狹窄自閉，難以獲得較好的投資收益。鑒于社保基金日益面臨著居高不下的通脹率、嚴峻的人口老齡化形勢以及沉重的社保支付壓力，國家也需要盡快將適度調整相關法律和適當放寬社保資金投資渠道提上日程。

3．統籌層次較低，管理碎片化。目前，我國尚存2 000多個省、市、縣級社保統籌單位，各個統籌單位規模都比較小，而且養老金地區分布嚴重失衡，東部省份結余過多，而勞動力流失嚴重的省份則收不抵支，大量依靠地方財政補貼。而且從統收統支的實質標準來看，真正實現省級統籌的只有天津、北京、上海等7個省市，而其他省份采用的是一種過渡形式——省級調劑金制度。由于參與社會保障基金的管理和統籌的各部門和各級別相關機構在總體數量上較多，在空間結構上較分散，所以社?；鸬墓芾碇黧w過于分散且龐雜，突出表現為“碎片化管理”和異地社保關系轉續難等問題。此外，根據2012年《全國社會保障資金審計結果》，截至2011年底，全國仍有17個省份尚未完全達到基本養老保險省級統籌的“六統一”標準，總的來說，社保管理體系的統籌層次水平較低。社?；鸬摹八槠惫芾?，一方面，使得基金的投資運營難以形成合力，基金的投資收益較低，且增加基金管理的難度和成本。另一方面，使得勞動者跨地區流動或者進行轉換職業時，由于養老保險轉移繳費基數和繳費比例等方面不同，從而導致社保關系難以轉續。

4．監管體系不健全，監督機制松懈。目前，由于相關監管法制的不健全，導致我國對于社?；鸬谋O管有些力不從心，事實上陷入“松監督、嚴管制”的窘境?！八杀O督”意指由于監管立法滯后導致監管松懈乏力，“嚴管制”意指政府對社?；鹜顿Y運營出臺限制過嚴的政策。具體而言，一方面，從法制外部環境來看，即使我國于2010年10月出臺了《社會保險法》，但不可否認的是，我國對于社?；鸬氖铡⒅А⒐?、運等各個環節的監管工作的指導和落實依然處于章法缺位的狀態，缺乏可操作性的條例、辦法和政策來具體指導實踐。由于上位法本身規定具有空泛性和模糊性，比如，在相關法律條文中都會呈現諸如“依法予以查處”“依法進行處罰”或“及時給予糾正”等字眼，但具體依據什么法、如何處罰和誰來處罰這樣的問題就讓人摸不著頭腦了，而且監管機構并沒有貫徹落實相應的執法權和處罰權，只能建議整改，僅停留在表層意義的隔靴搔癢，由此造成難以追究落實相應的法律責任，對違法違規行為根本不足以產生約束力和震懾力[5]。在現實生活中屢有發生的擠占和挪用社?；鸬葐栴}皆是明證。比如，一些地方政府部門將社?；鹚阶耘灿糜趶浹a財政赤字、大興樓堂宿舍和購買小汽車等。此外，甚至有少數管理人員對社?；鹈壬素澞睿酗査侥?。這些現實中暴露的諸多問題皆可證明社保基金監管立法和執法規范力度明顯不夠。另一方面，從監管實踐自身來看，監督力量較為乏弱，即專職從事社保基金監管工作的機構和人員缺位不足。此外，社會保險基金監管部門不可避免地會受到地方政府的橫向行政干預，而且各級行政監管部門的監管職責模糊，行政管理與業務管理冗雜，容易滋生政出多門、互相掣肘等難題。總體而言，竭力加強我國社?；鸬耐顿Y運營監管已勢在必行。

四、社會保險基金保值增值的對策

為了解決上述問題，筆者總結出了以下幾條有針對性的良策。

1．正確處理安全與效益的關系，適度放寬投資渠道?，F行社會保險基金投資管理理念過分保守，而忽略了效益的價值。這樣一來，由于投資方向單一而嚴格，容易致使社會保險基金實際上陷入更大程度的投資風險境地。從投資角度而言，過分保守求穩會導致貶值虧損，與社會保險基金保值增值的要求背道而馳，應當鼓勵社會保險的經辦機構從實際出發，采取多途徑、多渠道、多元化的保值增值的投資手段，賦予投資者更多的選擇權[6]。不僅僅聚焦于安全性較高的政府債券，也可以適當選擇收益性高、但風險也較高的項目，比如公司債券和股票，優先選擇大額資本股票。當具備一定投資經驗后，可以選擇小型股票、一小部分的風險投資和實業項目，如房地產、基礎設施項目等?？傊褪且硇园盐瞻踩c效益的關系，促進投資品種多元化，拓寬投資渠道，從而合理地分散風險，在真正意義上實現保值增值。

2．提高整體統籌層次，打破“碎片化”管理格局。目前養老保險基本上已經實現省級統籌，但還應在助力實現全國統籌上下真功夫。提高統籌層次，一方面能夠提高抵御風險的能力，增強互濟功能；另一方面也可以提高基金的管理水平，簡化管理環節，擴大保險基金的規模，使保險基金在更大范圍內實現統一管理和統一運營，更大程度地分散基金管理的風險，從而更好地促進社會保險基金保值增值，實現基金的規模效益[7]。因此，我們應該設定一個實現全國統籌的長遠愿景，努力讓社會保險實現全國聯網，社保基金集中統一管理，并且能在全國范圍內流動。當個人選擇跨地區流動或者進行職業轉換時，不用再受制于社保不能轉移所帶來的不便，解決社保關系異地轉續難題。

3．完善監管體系，提高監管效率。第一，完善監管立法，加大執法的規范力度。鑒于以上問題，首先，我們應該進一步細化和落實《社會保險法》的相關條文，使我國對于社?；鸬氖?、支、管、運等各個環節的監管有章可循、有法可依，抓補空白，切實制定具體的可操作性的條例、辦法和政策來指導實踐以及規范不法行為，營造出良好的法制監管外部環境。其次，在依據什么法、如何處罰和誰來處罰模糊無解的前提下，我們應在相關條文中翔實填補此塊空白，更應落實賦予相應層級一定的執法權和處罰權，這樣有利于提高其對違法違規行為的震懾力和規范力度，使不法分子心有余悸，行要三思，不敢再犯。第二，建立和完善多層次的社會監督體系。既然監管力量薄弱，我們就應該廣泛動員各方力量，壯大監管隊伍，夯實監管力量。一是加強社會監督。建立社會監督組織，其通過制定完善的監督制度和明確的監督目標，對基金管理和使用情況定期進行檢查監督，并定期向社會公布，以提高其透明性和科學性。二是加強審計監督。《中華人民共和國審計法》第24條對社會保險基金的審計監督有相關明確規定。各級審計機關應檢查企業是否按時按量繳費，社會保險機構是否按規定管理和使用保險基金，檢查政府及有關部門是否公權私用，借用行政手段挪用、貪污基金。三是加強輿論監督。有關新聞媒體應定期向社會公布社會保險制度改革的進展情況，保險基金的收、支、管、用與保值增值的情況，提高其透明度并增強其公開性[8]。第三，建立統一的社會保險機構，實現政事分開。由于養老保險基金管理過于依附政府權勢，主要表現為政事合一，各級行政監管部門的職責不夠明確，呈現出互相掣肘的局面。對此，我們應該設立統一的獨立的專門管理保險基金的機構，努力做到執行機構與監督機構相分設，行政管理與基金管理相脫鉤，基金應交由社會保險經辦機構專門負責管理，管理經費應直接列入國家財政預算，不得擅自挪用資金，更不準從基金中直接提取，從而保證?？顚Ｓ茫桂B老基金全部用在刀刃上，不濫用基金的一分一毫。

4．完善立法，努力實現社會保險基金管理的法制化。盡管《勞動法》明確規定：“任何組織和個人不得挪用社會保險基金?！钡珨D占、挪用、濫用、貪污保險基金的問題仍屢見不鮮，這些由于監管不力所導致的問題，究其深層原因主要是保險立法的滯后。相較而言，國外社會保險管理體制最顯著的特征就是立法先行、法制健全，“他山之石，可以攻玉?！边@對我國具有重要的借鑒意義。因此，應該向國外立法看齊，必須盡快逐步完善基金管理立法。一方面，應打破基金投資工具和方向單一的嚴格規定，并以立法的形式鼓勵放寬投資渠道，推行投資手段多元化。另一方面，應該進一步出臺和細化《社會保險法》的相關基金監督管理條例，使處理和監管實際情況時有法可依，有章可循。另外，在立法的同時，也要加強執法力度和監管力度，以保證社保基金的相關管理機構規范運營，努力實現社保基金管理和運營的法制化。

社會保險基金是老百姓幸福生活和安享晚年的“保命錢”，社?；鸬谋Ｖ翟鲋蹬c社會安定、經濟發展和政治穩定皆息息相關，做好社會保險基金的保值增值的保駕護航工作已經刻不容緩。因此，國家及相關部門應該對“保命錢”管理和運營過程中所存在的問題給予足夠的重視，并及時出臺相應的改善措施，對癥下藥，盡力做到藥到病除。在加快社保制度改革步伐的同時，更切實地保障參保人的切身保險利益，從而促進社會和諧、國泰民安。