基于綜合視角下的社區矯正實踐困境分析

寧軍妮

（陜西警官職業學院，西安 710021）

一、社區矯正制度在我國發展現狀簡述

社區矯正制度最早起源于19世紀中期英美國家，是一種不使罪犯與社會隔離并利用社區資源矯正罪犯的制度，是西方國家普遍采用的一種人道化矯正模式。到21世紀初，英美等西方國家納入社區矯正的人數已大大超過監獄中的監禁人數，社區矯正作為非監禁刑的典型代表已成為西方國家刑罰體系中的主流模式。處于社會變革與發展中的中國，社區矯正作為刑事司法制度改革的產物應運而生，并逐步摸索發展出了一套具有中國本土特色的矯正實踐模式。

我國社區矯正自2003年開始試點，2005年擴大試點，2009年全面試行，2014年在全國全面推進。通過近十來年的實踐與摸索，社區矯正管理體制和工作機制逐步完善，隊伍建設得到加強，社會參與積極性不斷提高，成功矯正了一大批社區服刑人員，社區矯正工作在全國范圍內展開，取得了良好的政治法律和社會效果。隨著社區矯正制度全面推進和不斷深入，很多深層次問題開始暴露，這些并非孤立存在的問題嚴重制約著社區矯正制度的實踐發展。

二、當前發展中面臨的實踐困境

1．法律制度尚不健全。法律制度的不健全，最直接的后果就是導致制度運行的“無法可依”。社區矯正試點及普及階段，工作的開展主要依據的是兩院兩部聯合發布的系列政策性文件。從2011年開始，社區矯正立法有幾次較大突破。2011年2月25日《刑法修正案（八）》首次將“社區矯正”納入其中；2012年《刑事訴訟法》修訂擴大社區矯正適用對象，至此，“社區矯正”這一刑罰執行方式終于為國家基本法律所承認，標志著社區矯正制度在我國已經基本成型，我國兩大矯正體系——社區矯正與監禁矯正亦正式確立[1]。2012年1月10日，兩院兩部聯合發布《社區矯正實施辦法》，是一部具有司法解釋及部門規章性質的規范性文件，是迄今為止全國社區矯正工作的順利推進重要法律依據和指南。此后，為了解決司法實踐中的突出問題，陸續出臺了相關實施細則、意見等規范性文件。但不能回避的問題是：一是社區矯正作為一項嚴肅的刑罰執行活動，僅在《刑法》《刑事訴訟法》基本法中有原則性規定，具體適用中困惑重重。二是《實施辦法》等規定法律級別太低，其效力及約束力遠遠不及法律，有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”之嫌。三是社區矯正作為一項限制公民自由的刑事活動，從《憲法》《立法法》《國際公約》等通行規定來看，都需要制定國家專門法律來加以規定引領社區矯正制度朝著法治化軌道邁進。

2．管理體制不夠明晰。在我國社區矯正是在司法行政機關主導下，公檢法協同配合、社會力量廣泛參與的一項系統性、綜合性的工程。自試點十余年來，看似清晰、明確的管理體制劃分實踐中顯現眾多問題。首先，社區矯正工作開展的領頭羊——司法行政機關，自身力量明顯不足。司法實踐中普遍反映為人少、事多、責任重，更關鍵的在于缺乏強制執法權、執法手段欠缺、執法權威性往往大打折扣。尤其是具體承擔大量日常矯正管理工作的司法所，本身人員嚴重不足，“一人所”比比皆是。且全國大多數司法所在隸屬關系上屬于街道鄉鎮管轄，僅業務受區縣司法局指導，除了承擔社區矯正工作，還承擔法律宣傳、法律服務、人民調解等八項職能。此外，還得承擔街辦安排的諸如維穩、掃黃打非等眾多事務性工作。其次，社區矯正工作往往成為了司法行政機關的“獨角戲”。從矯正對象入矯前、交付接收到監管環節，再到收監執行各個環節，都離不開法院、公安機關、監獄機關、人民檢察院甚至民政、社會保障、教育等相關機構的協同配合。但實踐當中，相應的協調配合機制并未完全建立，導致司法行政機關經常孤掌難鳴，執法過程困難重重。

3．專業化隊伍建設緩慢。社區矯正是一項嚴肅的刑罰執行活動，必須有一支職業化、專業化、規范化的執法隊伍作為組織保障。目前，關于社區矯正隊伍配置主要依托各級司法行政機關，主要由縣區司法局社區矯正科、矯正中心工作人員及鄉鎮司法所司法助理員組成。除了司法助理員作為社區矯正專職人員的基本配置以外，各地不同程度的有社區民警、監獄勞教干警和社會工作者參與社區矯正工作。但除過北京上海這些社區矯正先行地區，全國絕大部分地區從事社區矯正工作的機構很難達到專人專職專業化要求，反而普遍面臨的是人員身份雜亂，整體素質不高，專業知識缺乏，執法水平較低、人員流動大等現實問題。

4．執法理念有偏頗。在中國歷來重刑主義傳統及當前“維穩”壓力較大的背景下，重監管，輕矯正，監管有余、矯正不足的現象非常突出。“所以，‘控制—穩定’成了社區矯正執行者的工作重心，教育、矯正和幫扶則成為重心工作之后的次要工作，以至于矯正對象得不到專業的教育、矯正。”[2]司法實踐中，大多數社區矯正工作人員往往抱著矯正對象不出事、不重新犯罪就萬事大吉的態度。當然，現有的社區矯正機構和工作人員還不具備專業矯治能力重監管輕矯正的執法理念，社區矯正制度的真正價值、制度優勢發揮不出來。

5．社會力量參與度低。社區矯正是一種以社區為依托的矯正制度，是將罪犯置于相對開放的環境中予以教育和行為矯正，離不開所在社區的配合和社會力量的參與。在實踐中，矯正的主要力量是基層司法行政機關的工作人員，社會力量的參與程度遠遠不夠，一般情況下矯正小組成員只有家屬和基層自治組織；專職社工的參與基本局限于上海、浙江、廣東等社工組織較為成熟的地區；志愿者參與社區矯正更是缺乏志愿服務環境、氛圍及長效機制；其他企事業單位參與社區矯正缺乏政策引導及激勵制度。究其原因，在于我國的社區矯正發展采用的是政府主導、自上而下積極推動的發展路徑，缺乏群眾基礎和社會組織的依托，依靠民間社會力量參與執法等社會治理工作依然存在基礎性障礙。

三、應對策略的選擇

1．加快立法步伐，彌補法律空白。社區矯正法不僅是社區矯正機構的立身之本，也是社區矯正工作的基本規范，對于社區矯正工作具有高屋建瓴的重要作用。社區矯正因該法的制定而進一步法制化，社區矯正機構與公安、司法機關的銜接，以及動員社會力量共同完成社區矯正的任務也有了更明確的法律依據。因此社區矯正法的出臺，必定會有力地推動社區矯正制度的全面建立和健康發展[3]。當前，社區矯正立法已經進入快車道。十八屆四中全會明確提出制定社區矯正法；2016年12月1日，國務院法制辦公布《社區矯正法》（征求意見稿）；按照2018年全國人大常委會立法工作計劃，全國人大常委會將于2018年10月進行《社區矯正法》初次審議；在社區矯正立法中，需要解決的是確定社區矯正的性質、社區矯正機構的權限、法律地位；執法人員身份等核心問題，制定一部符合客觀現實又具有前瞻性的具有中國特色的社區矯正法。

2．優化管理體制，整合執法力量。在當前基本確立的管理體制模式下，在現有司法資源的優化整合基礎上，建設一支具有明確執法權限、專業化、專門化的社區矯正矯正機構可以作為當下社區矯正工作管理體制改革的突破口。專門性矯正機構的設立不僅強化了執法的嚴肅性和權威性，而且大大節約了司法資源，提高了工作質量。針對社區矯正工作中公檢法司等眾多部門配合不到位問題，今后在《社區矯正法》等法律修訂中，必須從法律層面界定相關職能部門職責。司法實踐中，還需不斷建立完善社區服刑人員的信息交換平臺，實現公檢法司動態資源共享，建立突發事件協調聯動機制，進一步構建銜接工作考核和問責機制等，將各部門社區矯正工作配合銜接落到實處。

3．加強隊伍建設，嚴格執法規范。目前我國實行的是以司法行政機關執法工作者為核心、社工、志愿者為補充的“專群結合”的“三位一體”型隊伍模式。立足社區矯正刑事執法的本質屬性，執法隊伍專業化建設及力量充實是現階段的重點，是切實保障國家法律的正確有效實施，彰顯刑罰執行工作的嚴肅性，提升社區矯正執法規范化水平的重要前提。必要時，設立一定比例的社區矯正警察履行強制性執法活動。同時，可借鑒類似于法官、檢察官嚴格準入機制，高標準、嚴要求招錄既精通法律政策、有教育改造罪犯經驗、具有心理學、社工等專業背景的人員，擔任專職社區矯正官，專門從事審前評估、危險評估、矯正方案的制定、個案矯正實施等專業化程度較高的工作。

4．轉變執法理念，提高矯正質量。社區矯正不光具有懲罰性、威懾性剛性的一面，也具有矯正幫扶柔性的一面，實踐工作中，要轉變重監管、輕矯正的觀念。針對當前教育矯正針對性不強、質量不高、效果不佳等問題，從長遠來看，必須從根本上改變當前社區矯正工作人員既行使強制執法權又組織人性化幫教活動的“多面手”身份，否則，同一個人面對性質截然不同的工作，分飾多角，邏輯與事實上都行不通。建議把監管的工作交給社區矯正警察負責；教育矯正工作可以主要由專業社區矯正官擔當，廣泛吸收專業社工組織、心理咨詢團體、志愿者協會等組織參與。以提高矯正質量為核心，樹立監管與矯正并重的理念，依托當地教育資源，不斷創新矯正教育模式、豐富教育內容，從根本上實現教育矯正的目的。

5．利用社區資源，發揮社會優勢。“近年來的實踐表明，動員組織社會力量參與是社區矯正工作創新發展的必由之路，是回歸社區矯正行刑社會化本義的必然要求。”[4]社會力量通常來自于社區，社區是社區矯正工作開展的有機載體。所以當前政府在如何利用好社區資源，調動社會力量參與方面可以從以下方面著手：首先，不斷發揮主導協調作用，積極做好社工組織等社會組織的培育及支持工作，加強社工專業隊伍建設，積極采取政府購買服務的方式，發揮行業輔助作用；其次，要采用形式多樣方式擴大社區矯正制度的群眾知曉度，做好基層村（居）社區矯正工作站的建設工作，為社區矯正接地氣搭建基層平臺，發揮社區干部群眾的參與積極性；再次，積極營造良好的社會公益氛圍，激發志愿者參與積極性；最后，及時制定企事業單位參與矯正幫扶工作的政策引導及激勵機制，大力推進社區服刑人員就業安置、技能培訓基地建設，引導和鼓勵企事業單位參與社區矯正工作。

四、結語

社區矯正制度作為一種新生事物，在中國從萌芽到逐漸成熟，勢必是一段漫長的探索之旅，實踐中面臨的種種困境并非孤立存在，而是環環相扣，彼此關聯。所以，對于這項綜合性、系統性工程的推進，必須基于綜合性視角，從制度建設層面做好頂層設計，理順管理體制，以加強社區矯正專門機構和專職隊伍建設為重點突破口，發揮社會力量的有效參與，結合實踐經驗探索，推進社區矯正制度的不斷完善。