PPP模式下社會資本風險識別與防范研究

洪巖

摘要：隨著經濟的高速發展，單單依靠國家財政撥款建設基礎設施顯然已不能滿足需求。引入民間資本、發揮民間資本在基礎設施領域的作用，已成為實踐界的共識。PPP模式推廣應運而生。

關鍵詞：PPP模式 社會資本 風險識別與防范

一、PPP項目概述

PPP是Public-Private Partnerships的簡稱，《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資【2014】2724號）對政府和社會資本合作PPP模式的概念定義為：“指政府為增強公共產品和服務供給能力，提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”

二、PPP項目發起準備及采購社會資本的風險識別

（一）PPP項目發起準備及采購的風險識別。政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。社會資本在主導發起PPP項目時，其可能存在項目建議書不被認可及推薦的潛在合作項目不能列入本級政府年度開發計劃，否則存在PPP項目不能發起的風險出現。

PPP項目采購過程社會資本中主要涉及項目采購方式選擇和程序選擇的法律風險。項目實施機構應根據項目采購需求特點，選擇合適的采購方式及程序，若錯誤選擇采購方式及采購程序，可能導致社會資本方中標無效，而承擔相應的風險。

（二）PPP項目公司組建中社會資本風險的識別

社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司；項目融資由社會資本或項目公司負責，項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本履行合同義務。政府要在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。社會資本將于政府簽訂特許協議，未經授權，合同效力存在不確定性風險。

（三）PPP項目運行回報及結算中社會資本風險的識別。PPP項目的風險分配和收益回報是核心機制是付費機制。需要根據各方的合作預期和承受能力，結合項目所涉的行業、運作方式等實際情況，因地制宜的設置合理的付費機制。那么如果為保證社會資本獲得投資回報，需要政府能夠按照預算到期進行項目的回收和缺口補助，否則社會資本將存在資本回收不能風險。

三、PPP模式下社會資本風險防范

（一）PPP項目識別中社會資本風險的防范。社會資本需要核查擬投資的PPP項目識別確認結果。根據現行的國家政策規定，政府應將項目列入本級政府PPP備選項目并年度開發計劃，由本級財政部門會同行業主管部門共同篩選確認，開展項目識別中的物有所值評價工作和財政承受能力論證，由政府出具PPP項目立項批復。社會資本方應及早核查PPP項目上述識別確認文件及其有效性。并在找到相關地方政府的法律依據，確保列入本級政府PPP備選項目并年度開發計劃。

（二）PPP項目發起準備及采購社會資本的風險防范。社會資本在主導發起PPP項目時，要確保項目建議書中的可行性計劃準確有效，并推薦潛在的合作項目主體、出資人符合PPP項目的要件，且能夠列入本級政府年度開發計劃進行項目的發起和準備。

對于社會資本方應保證PPP合同的有效性，若屬于PPP項目依法必須招標范圍的項目的，應通過招標選擇社會資本。采購程序應嚴格規范操作，因采取的項目運營模式不一致，社會資本方采取的招標和操作模式也應該不同。

（三）PPP項目公司組建中社會資本風險防范。社會資本要在項目公司中掌握實際控制力和管理權，并持股比例大于50%，對政府監督權及介入權過大進行風險防范。

社會資本簽訂特許協議及相關承包協議產生的合同風險。社會資本方應核查相關管委會或其所屬管理辦公室或地方政府融資平臺公司職責權限或授權文件，有明確的授權保證合同效力。通過分析風險存在的可能性和風險發生的概率回避合同風險，通過合同風險的合理轉移進行規避。并制定相關保證金收取的比例及相關履約保函的提供等進行風險防范。

并盡量通過項目公司進行相關協議的簽訂。成立項目公司將PPP項目的融資債務風險和經營風險大部分限制在法人主體中，項目公司根據資產負債表承擔有限責任。通過項目公司的設立，可以吸引其他投資者，共同分擔風險。在項目公司運營的過程中社會資本可以將其委托給富有生產管理經驗的公司承擔管理責任，規避一般的經營風險。

（四）PPP項目運行及結算中社會資本風險的防范。對于采用政府付費或可行性缺口補助的付費機制的相關項目，因政府收入支出實施全面預算管理制度，各級政府的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。為確保社會資本獲得投資回報，將應付費金額或缺口補助金額列入本級政府的預算，并將預算方案報本級人大審批，通過審批后再報上級政府備案，要符合相關法律法規的規定。保證因本項目采購不會導致本級政府負擔的PPP項目財政預算支出總額超過本級政府一般公共預算支出的10%。

PPP項目雖然一般需要進行政府審計，但根據相關司法解釋，政府審計結果并不當然作為雙方結算的依據。若在PPP合同中未約定政府與社會資產方工程結算最終以政府審計為準的，可以共同委托第三方造價咨詢機構按合同約定的計價計量標準出具的造價結論進行結算。如社會資本無奈要接受工程造價以政府審計為準的結算條款，應在合同中明確約定政府審計應遵循的標準。并應約定在政府審計以外應計入結算價款的計價與計量標準。