中國稅收福利模式的國際比較

李俊霖， 桂詩珊

(武漢紡織大學 經濟學院， 武漢 430200)

一、引 言

宏觀稅負是近年來中國社會非常關注又充滿爭議的一個問題，不少文獻對中國的宏觀稅負進行了國際比較[1-4]，由于統計口徑的不同，對于中國的宏觀稅負到底是高還是低存在一定的爭議。另外還有少數文獻分析了中國的社會福利水平，例如：王紹光(2013)認為，中國已經不是低福利國家，應該屬于中等福利國家[5]。

實際上，納稅人繳納的政府稅收是對政府提供的公共產品和服務的購買價格。因此，宏觀稅負的高低不僅要看宏觀稅負的絕對比例，還要看國民享受的政府提供的公共產品和服務，而后者主要取決于政府的社會福利支出水平。因此，關于宏觀稅負的研究應該與社會福利水平的研究結合在一起才更有意義。我們發現有許多文獻將政府收入與政府民生支出結合在一起，設計了不同的稅負痛感指數計算公式，并進行省際或國際比較分析[6-8]。

本文的創新之處在于：對中國的宏觀稅負、單位勞動者稅率、社會保險繳費率、政府社會福利支出、政府社會保障支出、政府醫療衛生支出與政府教育支出按可比口徑進行了較為全面的國際比較，在此基礎上，提出了一個不同于現有文獻的指標——宏觀凈稅負，并應用此指標進行了國際比較分析。本文提出了促使中國由目前的高稅收低福利模式向低稅收低福利模式轉變的具有針對性和可行性的政策建議，這些政策建議的實施將有助于降低我國實際稅收負擔和提高居民的幸福感。

二、中國稅收負擔的國際比較

稅收負擔可從宏觀稅收負擔和微觀稅收負擔兩個層面來分析。宏觀稅收負擔是一國范圍內的全體納稅人所承受的稅收負擔，一般用政府收入占GDP的比重來衡量，這一指標反映了國民收入在政府與納稅人之間分配的格局。微觀稅收負擔是從納稅人個體來分析稅收負擔，可用單位勞動者稅率來衡量，這一指標反映了作為納稅主體的企業和個人承擔的稅負。

(一)宏觀稅負的國際比較

我國政府收入有三種不同的統計口徑，因此就有了三種不同口徑的宏觀稅負衡量指標：稅收收入占GDP的比重為小口徑的宏觀稅負；財政收入占GDP的比重為中口徑的宏觀稅負；政府收入占GDP的比重為大口徑的宏觀稅負。目前，我國政府收入可分為四項：公共財政收入、政府性基金收入、社會保險基金收入和國有資本經營預算收入。常用的大口徑宏觀稅負計算公式為大口徑宏觀稅負=(公共財政收入+政府性基金收入+全國社會保險基金總收入-財政補貼收入+全國國有資本經營收入)/GDP。

表1 2007—2015年中國的宏觀稅負 單位：億元

數據來源和說明：(1)中國小口徑宏觀稅負和中口徑的宏觀稅負數據依據歷年《中國統計年鑒》計算而得；(2)2007—2009年大口徑宏觀稅負數據來自中國社科院財貿研究所發布的《中國財政政策報告2009/2010》；(3)2010—2015年大口徑宏觀稅負數據根據財政部公布的《全國一般公共預算收入決算表》計算。

由表1可知，中國三種口徑的宏觀稅負都呈現明顯的上升趨勢。2007—2015年，小口徑宏觀稅負上升1.2%，中口徑宏觀稅負上升3.06%，大口徑宏觀稅負上升3.9%。可見，大口徑宏觀稅負上升的速度是最快的。2015年小口徑宏觀稅負和中口徑宏觀稅負分別為18.22%和22.21%，可以說并不高，但是2014年大口徑宏觀稅負已經高達35.7%，2015年略有下降。這是因為四項政府收入中的財政收入與社會保險基金收入增長速度較快。過高的社會保險繳費率導致我國社會保險基金收入增長速度較快。2008—2015年，財政收入的增長率為15.6%，扣除財政補貼后，全國社會保險基金收入的平均增長率達20.63%，均顯著高于同期GDP的增長率。

目前，國際上衡量一個國家的宏觀稅負水平存在兩種統計口徑，一種是“窄口徑”，即國家稅收收入與GDP的比；另一種是“寬口徑”，即包括稅收收入和非稅收入在內的政府全部收入占GDP的比重。其中，非稅收入包括行政事業性收費、捐贈收入、國有資本收益等。經合組織(OECD)、國際貨幣基金組織(IMF)等國際組織通常都使用寬口徑測算不同國家的宏觀稅負水平并公布這方面的數據。因此，中國大口徑的宏觀稅負的國際可比性較好。下面根據國際貨幣基金組織公布的最新數據，選取具有代表性的典型國家和經濟體，與我國的宏觀稅負進行比較分析。選取的國家和經濟體有發達經濟體(包括中國的香港特區和臺灣地區在內的37個國家和地區)、主要發達經濟體(指七個GDP最高的國家：美國、日本、德國、法國、意大利、英國和加拿大，也就是通常所指的七國集團G7)、新興市場和發展中經濟體(包括未歸入發達經濟體的所有152個經濟體)、福利國家的代表瑞典、與中國文化傳統類似的韓國、兩個發展中國家的代表巴西與印度。具體數據見表2。

表2 2007—2015年宏觀稅負的國際比較 單位：%

數據來源與說明：(1)表中中國的數據來源于表1中的大口徑宏觀稅負；(2)國外數據來源：International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2016；(3)2015年日本的數據為估計值。

根據國際貨幣基金組織的最新數據，將主要經濟體按宏觀稅負從高到低排序，依次為主要發達經濟體(36.43%)、發達經濟體(36.35%)、新興市場和發展中經濟體(27.07%)，發達經濟體中的歐洲國家的宏觀稅負相對更高?？梢姡瑥陌l展中國家演進到發達國家，總的趨勢是稅收增加。G7國家的宏觀稅負普遍較高，美國2015年的宏觀稅負為31.58%，是G7國家中最低的，法國2015年的宏觀稅負高達53.47%，是宏觀稅負最高的國家。作為福利國家代表的瑞典目前宏觀稅負為48.93%，略低于法國。

根據財政部公布的決算數據，雖然中國從人均國民收入水平來看遠低于主要發達經濟體，但是2015年中國大口徑宏觀稅負已達35.4%，與G7國家2015年的宏觀稅負(36.43%)已經非常接近，遠遠高于2015年新興市場和發展中經濟體的宏觀稅負(27.07%)。同為發展中大國的巴西與印度的宏觀稅負都低于中國，特別是印度的宏觀稅負水平遠低于中國。作為亞洲發達國家的代表韓國，其宏觀稅負水平與印度相近，遠低于中國。

(二)單位勞動者稅率的國際比較

個體的實際福利水平會由于稅收的存在而下降，同時以稅收為主要資金來源的政府公共支出會增加社會福利，如果社會福利的增加小于個人福利的減少，這對于個人來說是凈稅負的提高和凈福利水平的下降。決定個體實際福利水平的一個重要指標即單位勞動者稅率。

根據世界銀行的定義，單位勞動者平均稅率等于單位勞動者稅收占勞動力成本比重，其計算公式為單位勞動者平均稅率=(雇主實際負擔的勞動力成本—雇員實際稅后工薪所得)/總勞動成本。稅收包括個人所得稅、勞動者的社會保險繳款、雇主的社會保險繳款。顯然單位勞動者稅率取決于社會保險繳費率與個人所得稅率。單位勞動者稅率的高低，直接影響著納稅人可支配收入的規模及福利水平。本文應用單位勞動者稅率這一指標從納稅人的角度來分析宏觀稅負。

中國各地的單位勞動者稅率略有不同。以武漢為例，單位社保繳存比例為30.68%，個人繳存比例為10.5%。假設月收入為10000元，單位要繳納3068元，個人要繳納1057元。單位總支出為13068元，個人收入在減去個人所得稅后為8620.3元，因此，單位勞動者稅率實際高達44.48%。

由表3可知，中國的單位勞動者稅率自2004年以來增速迅猛，從2004年的36.14%增至2012年的47.1%，之后2年呈現下降趨勢。2014年中國的單位勞動者稅率為37.1%，高于2014年OECD國家單位勞動者稅率36%。2004—2014年，OECD國家的勞動者平均稅率基本在36%左右，34個成員國中8個國家呈上升之勢，25個國家呈下降之勢。中國的單位勞動者稅率遠遠高于美國、加拿大、英國、日本與韓國等發達國家。主要代表性國家中只有德國、法國、瑞典和意大利的單位勞動者稅率高于我國，但是瑞典和法國是以高福利著稱的國家。

另外，世界銀行報告公布的中國數據與本文的計算結果相比偏高。在不扣除全國社會保險基金收入中包含的政府財政補貼情況下，本文的計算結果與世界銀行的計算結果比較接近，因此，世界銀行在計算時可能沒有考慮到全國社會保險基金收入中包含了政府的財政補貼，從而造成對中國單位勞動者稅率的高估。

表3 2004—2014年單位勞動者稅率的國際比較 單位：%

數據來源與說明：(1)中國數據根據歷年《中國統計年鑒》和財政部發布的歷年全國社會保險基金決算表與財政決算表的相關數據按正文計算公式計算而得；(2)國外數據來源：OECD (2015-2016), “Taxes on the average worker”, in OECD Factbook 2014: Economic, Environmental and Social Statistics, OECD Publishing, Paris.

中國單位勞動者稅率偏高的主要原因在于我國社會保險繳費率較高。根據OECD數據庫，中國社會保險繳費率高于福利國家的代表瑞典(27.92%)約12%；高于G7國家法國(42.58%)、德國(41.28%)、意大利(40.97%)、日本(26.89%)、美國(17.35%)、加拿大(14.17%)、英國(23.8%)的平均水平約10%；約為發展中國家泰國(10.2%)、墨西哥(10.6%)的4倍?？梢?，我國社會保險繳費率過高，應該較大幅度降低。

目前，中國的社保體系由養老社會保險、醫療社會保險、失業保險、工傷保險、生育保險組成。我國五項社會保險費率中，養老保險費率偏高。在逐步建立現行社會保障制度過程中，由于我國的“老人”實行的是低工資，沒有交社保，為彌補社?；鹑笨?，確保當期收支平衡，不得不制定較高的費率。中國的養老保險繳費率(28%)僅略低于意大利(29.64%)、巴西(31%)，遠高于瑞典(18.91%)和法國(16.65%)等福利國家。

2016年8月29日，國家發改委網站公布了國家發改委社會發展研究所的研究報告，當前我國企業職工五項社保總費率為企業職工工資總額的39.25%，在列入統計的173個國家地區中列第13位，這與本文計算的數據還是比較接近的，也證明了本文的計算是比較準確的。

我國養老保險企業繳費率偏高，加重了企業負擔，提高了經營成本，影響企業的國際競爭力；我國養老保險個人繳費率偏高，降低了個人當期可支配收入，制約了消費需求的增長?？傊?，當前的社會保障制度下，中國的企業和員工繳費壓力大，缺乏參與激勵甚至出現棄?，F象。

三、中國政府社會福利支出的國際比較

(一)三大社會福利支出的國際比較

隨著我國對民生問題的重視，近年來政府用于社會保障、醫療衛生、教育和住房保障等民生領域的支出大幅度增加。下文分別從社會保障、醫療衛生與教育三個方面，將中國與其它國家的最新數據進行比較。以下數據如未特別說明，都來源于歷年《中國統計年鑒》及OECD數據庫中的《Government at a Glance-2016 edition》。

我國財政社會保障支出的統計口徑和OECD國家略有不同，但包括的內容大致相同。我國政府的社會保障和就業支出占政府支出的比例與發達國家的差距很大。雖然2007年以來我國政府大幅增加了社會保障和就業支出，但是我國的社會保障和就業支出占政府支出的比例未有較大的變化。2007—2015年，我國社會保障和就業支出占政府支出的比例平均為10.42%，而OECD國家政府社會保障支出占政府支出的比例平均為34.8%，即中國只有OECD國家平均水平的1/3左右。美國的宏觀稅負低于中國的宏觀稅負，但是作為發達國家中的低福利國家，美國2007—2015年的社會保障支出占政府支出的比例均值是19.77%，約為中國的2倍，而作為福利國家的代表瑞典和法國這一比例更是高達40%以上。

一方面我國社會保險的繳費率很高，另一方面社會保障的程度卻不高。在養老保險繳費率水平較高的前提下，我國企業的養老金替代率明顯偏低。我國的城市和農村居民最低生活保障的標準過低，無法保障職工基本生活。目前中國出現了養老金缺口的問題，因此政府提出了延遲退休年齡的計劃。上述種種現象說明政府在社會保障和就業方面的投入不足。

在醫療衛生方面，中國政府醫療衛生支出占政府支出的比例自2007年以來逐年上升，至2015年達6.80%，提高了2.8%。然而，中國政府醫療衛生支出占政府支出的比例還是明顯偏低，不到2015年OECD國家平均水平的一半。美國大約是中國的3倍以上，也是發達國家中最高的；福利國家瑞典大約是中國的2倍；韓國是發達國家中最低的，但也高于中國5%以上。此外，根據《世界衛生統計年鑒2016》，2012年全球政府醫療衛生支出占政府支出的比例為14.1%，低收入國家、中低收入國家、中高收入國家與高收入國家政府醫療衛生支出占政府支出的比例分別為9%、6.2%、11.6%、16.8%。可見，除低收入國家外，政府醫療衛生支出占政府支出的比例與收入成正比。按照世界銀行的標準，人均收入在3 856至11 905美元之間為中等偏上收入國家，中國屬于中等偏上收入國家。我國政府醫療衛生支出占政府支出的比例不僅低于世界平均水平，也低于低收入國家、高收入國家與中高收入國家，與中低收入國家相近，即從收入水平來看，我國政府的醫療衛生支出水平仍然偏低。

從教育方面來看，2007—2012年我國政府教育支出占政府支出的比例呈現逐年增長之勢，但在2012年達到16.87%之后，這一比例持續出現下降，截止2015年，我國政府教育支出占政府支出的比例為14.94%，比2007年僅提高0.63%，但政府教育支出已成為政府支出的最大項目。將2007—2015年中國政府教育支出占政府支出的平均水平與其它國家相比，可以發現中國政府教育支出占政府支出的比例僅略低于美國與韓國，高于OECD國家平均水平近3%。

然而從政府教育支出占國內生產總值的比例來看，政府教育支出仍然有提升空間。根據《國際統計年鑒2015》，2000年以來世界各國政府教育支出占GDP的比例平均水平呈現上升之勢，2010年已達到4.9%；中等收入國家政府教育支出占GDP的比例在2010年已達到4.8%；而高收入國家政府教育支出占國內生產總值的比例2011年已達5.2%。然而，2015年中國政府教育支出占國內生產總值的比例又降到4%以下。

(二)社會福利總支出的國際比較

一個國家社會福利支出占GDP的比例反映出這個國家在社會福利方面承擔的政府責任。國內并沒有統一的社會福利開支統計數據，本文將我國政府在社會保障、醫療衛生與教育方面的支出之和作為我國的社會福利支出，這與OECD國家的社會福利支出口徑并不完全一致，但也基本上可以說明問題。根據世界經濟合作發展組織的數據庫，2013年中國對社會福利的投入占GDP的9%，這與本文根據中國三大社會福利支出計算的結果還是比較接近的。

由表4可知，2015年OECD國家社會福利支出占GDP的比例平均為21%，而且自2007年以來，OECD國家社會福利支出占GDP的比例總體呈現增長的趨勢。法國與瑞典作為福利國家的代表，2015年社會福利支出占GDP的比例分別高達31.68%和26.68%。美國雖然不是福利國家，但是其2015年社會福利支出占GDP的比例也達到18.95%，是中國的2倍以上。發展中國家的代表印度與巴西的政府社會福利支出占GDP的比例分別為4.6%(2007年數據)、7.9%(2012年數據)與14.4%(2010年數據)；轉型國家的代表波蘭2014年政府的社會福利支出占GDP的比例為20.6%；2014年韓國的政府社會福利支出占GDP的比例為10.4%?？梢姡覈纳鐣＠С鏊脚c發達國家存在較大的差距，僅高于印度、墨西哥等少數發展中國家，我國屬于事實上的低福利國家。

表4 政府社會福利支出占GDP比重的國際比較 單位：%

數據來源與說明：(1)中國數據根據歷年《中國統計年鑒》計算而得；(2)國外數據來源：OECD (2017), Social spending (indicator). doi: 10.1787/7497563b-en (Accessed on 21 March 2017) ；(3)2014—2015年日本的數據缺失。

近年來我國政府大幅增加了社會保障、教育與醫療衛生等方面的社會福利支出，包括教育、醫療衛生、社會保障和就業在內的三大政府福利支出之和占政府支出的比例從2007年的29.25%上升到2015年的32.24%，最大值為2012年的32.61%，也就是說2012年后我國的三大政府福利支出占全國政府支出的比例又有所下降。由于歷史欠賬太多，與世界其他國家相比較，我國政府用于社會保障、教育與醫療衛生方面的支出仍然偏少，政府支出結構有待進一步優化。

四、稅收福利模式的國際比較及中國的選擇

通過上文比較分析，筆者發現中國的宏觀稅負相對較高，政府社會福利支出相對較少。為了進一步進行國際比較，本文將宏觀凈稅負定義為(政府收入-政府福利支出)/國民收入。這個指標雖然很簡單，但從經濟含義角度來看，它一方面考慮了宏觀稅負，另一方面也考慮了政府社會福利支出水平，并且能夠對實際稅收負擔進行直觀地比較。

基于數據的可得性與國家的代表性，本文計算了中國、G7國家、福利國家的代表瑞典與亞洲發達國家的代表韓國的2007-2015年的宏觀凈稅負，并按照最新的宏觀凈稅負的高低進行了排名，具體數據見表5。中國在10個國家中宏觀凈稅負是最高的，并且遠遠高于排名第2且作為福利國家代表的瑞典；加拿大的宏觀稅負水平較高，但政府社會福利支出水平也不高，排名第3；作為高稅負國家代表的法國、德國分別排名第4和第5；排名最后3位的國家分別是美國、韓國與日本，且宏觀凈稅負不到中國的一半。實際上，除了排名第1的中國與排名最后3位的國家，其它6個國家宏觀凈稅負相差并不大。

表5 宏觀凈稅負的國際比較 單位：%

數據來源及說明：(1)表中數據根據表2與表4計算而得，日本2014與2015年的數據缺失；(2)2015年英國與美國宏觀凈稅負相同，但2014年英國的宏觀凈稅負低于美國，因此將美國排在英國前面。

世界上現在主要有三種稅收福利模式：高稅收高福利模式、低稅收低福利模式、高稅收低福利模式。稅收福利模式決定了宏觀凈稅負，也決定了實際稅收負擔與社會福利水平。從稅收的本質來看，它是居民對政府提供的公共產品和服務的購買價格，公民納稅理應得到政府提供的各種社會福利，因此，稅收應該是取之于民，用之于民。高稅收高福利模式和低稅收低福利模式不僅符合稅收與福利相匹配的原則，而且都是公平合理的稅收福利模式。

一般來說，發展中國家大多是低稅收低福利國家，在追趕發達國家的進程中更傾向于有利于經濟增長的低稅收低福利模式，即發展中國家政府的目標大多是增長最大化而不是福利(效用)最大化。而中國改革開放前實際上就是低工資高稅收高福利國家，當然所謂的高福利是相對意義上而不是絕對意義上的，雖然當時工資很低，但是國企在醫療、住房、養老等方面的福利待遇實際上是不低的，這對經濟績效與政府績效的要求比較高。中國還是發展中國家，高福利超過了經濟承受能力，也超越了我國的經濟發展階段。因此，我們看到中國在向市場經濟轉型的過程中，由原來的高稅收高福利國家轉變成了高稅收低福利國家。

高稅收低福利模式是既缺乏效率也不公平的稅收福利模式。居高不下的宏觀稅負不僅使居民收入難以同步增長，也嚴重影響了企業的競爭力，從而影響經濟增長績效。持續偏低的政府社會福利支出使納稅人無法得到應有的社會福利待遇，高稅收低福利模式必然使納稅人的實際稅收負擔沉重。出于兼顧效率與公平的考慮，中國選擇低稅收低福利模式是一個更好的選擇。低稅收低福利一方面有利于企業投資和創新動機的增強，另一方面有利于居民收入和福利水平的提高，這對于我國需求結構的優化和經濟增長的持續有重大意義。

五、調整中國稅收福利模式的對策

首先，應明確中國稅收福利模式調整的方向。政府發展經濟的根本目標應該是國民幸福感最大化而不是增長最大化。經濟增長只是提高國民福利水平的手段而不是根本目標。作為社會主義國家，政府沒理由不將更多的資源用于提高國民福利水平，這也是我們發展經濟的根本目的。目前的財政稅收體制和社會福利制度下形成的高稅收低福利模式既不利于效率也不利于公平，而且在當前國際減稅浪潮和降低企業稅負背景下，中國一定程度上出現了資本外逃。政府應通過財政稅收體制和社會福利制度的改革，由目前的高稅收低福利模式向低稅收低福利模式轉變，形成有利于我國國民幸福感最大化而不是稅負痛感最大化的稅收福利模式。

其次，加快政府收入的法治化的進程，實行總量性與結構性減稅降負政策。因為我國在相當長一段時間內不是一個稅收法定國家，所以包括稅收在內的政府收入的增加基本上不受控制。近年來，我國政府實行了一系列結構性減稅政策，但是宏觀稅負并沒有顯著下降，經濟增長速度也持續放緩。我國要在政府收入法治化的基礎上，實行總量性與結構性減稅降負政策，進一步降低企業和個人稅負和稅外負擔，將我國大口徑的宏觀稅負降到合理水平。此外，我國的社會保險繳費率和養老保險繳費率已經公認太高，政府實際上已經開始小幅下調社會保險繳費率，2015年已經下調了3項社會保險的繳費率，但養老保險繳費率仍有比較大的調整空間。

再次，提高政府的社會福利支出在政府支出中的比例，從而使我國的政府稅收與政府社會福利支出相匹配。社保欠賬不應由企業和個人承擔，而應由政府財政承擔。只有增加社會福利支出才能提高中國國民的幸福指數。要解決的首要問題是如何在減稅的前提下確保財政對社會保障事業的足額投入，可以考慮通過減少“三公經費”、將國企紅利和土地出讓收益劃入社會保險基金等方式彌補社會保險資金缺口，也可以考慮將養老保險劃分為社會統籌和補充兩部分，社會統籌部分由政府負完全責任。同時，盡量減少社會福利待遇的事業與企業單位差別、城鄉差別等不公平現象。

最后，可以考慮取消住房公積金制度，將社會保障制度與住房公積金制度進行整合。將社保賬戶與住房公積金賬戶整合可以說是一舉三得：第一，可以降低社保繳費率；第二，可以解決社會保險基金增值的問題；第三，停止收繳住房公積金可以增加個人可支配收入。住房公積金存款利息偏低，實際上是在不斷地貶值。這個制度沒有起到提高個人福利水平的作用，違背了建立住房公積金制度的初衷：合作互助。對于不買房和買不起房的人來說，繳納的住房公積金實際上補貼了買房的人，也可以說是窮人補貼富人，這是極不合理的。