基層央行深化審計整改工作的實踐與思考

■許榮華 嚴弘宇

內部審計作為獨立客觀的確認和咨詢活動，對基層央行完善內部控制、風險管理和組織治理具有重要作用，是促進基層央行依法正確履行職責和健康平穩發展的重要保障。而審計整改作為內部審計的關鍵環節，是組織糾正錯誤和改進治理的核心所在，決定著審計工作價值的最終實現。當前基層央行審計整改工作存在制度不全、執行不力、監督不嚴等問題，嚴重影響了內部審計價值的發揮。人民銀行撫州市中心支行針對審計整改中存在的問題，近年來創新制度、改進流程、完善機制，取得明顯成效，并對如何進一步加強審計整改工作做了積極思考。

一、基層央行審計整改工作面臨的困難及挑戰

（一）制度層面。

1.內審工作制度缺位，審計整改缺少明確要求。總行層面內審工作制度有關審計整改的內容不多，《中國人民銀行內審工作制度》（銀發〔2005〕73號）僅第二十五及二十六條分別規定“被審計單位應于兩個月內將審計整改落實情況報派出行內審部門”，“內審部門根據需要可以對被審計單位執行‘內審結論和處理決定’或‘審計意見書’的情況進行后續審計”，對被審計單位如何開展審計整改以及內審部門是否監督核實審計整改結果并無明確規定及具體要求，直接影響審計整改工作的實際效果。

2.對審計整改工作缺乏制約機制，審計整改外部約束及激勵導向不足。一方面，人民銀行內審工作制度制定了對違規當事人的責任追究，但對被審計單位審計整改工作無約束機制，尤其對審計整改不力及審計發現問題屢查屢犯的，沒有懲戒措施，被審計單位缺乏審計整改的外部約束；另一方面，人民銀行內審系統對內部審計工作的績效考核，一般不將審計整改工作納入或比重相對較低，內審部門對審計整改工作的激勵導向不足。

（二）執行層面。

1.內審部門對審計整改重視不夠，監督制約意識不強。當前基層央行內審部門高度重視內審轉型，注重審計項目創新發展，著力拓展審計領域、審計內容、審計方法，但對審計整改的重視程度不夠，重問題輕整改、重報告輕核查的現象普遍存在，對被審計單位整改效果關注不多，大多局限于審核整改報告、從報告中看是否已整改，缺少實地監督核查，無法保證審計整改落到實處。此外，目前基層央行內部審計采取“誰審計誰負責”的原則，即由內審項目負責人兼任整改核查職責，審計項目實施與審計整改核查缺乏相互牽制，存在一定的道德風險。

2.整改要求的針對性及操作性不強，審計整改的正面導向存在阻礙。傳統分段式審計報告雖然結構規范、邏輯清晰，但是整改意見與發現問題分開列示，對應性不強，尤其是當審計報告篇幅較長、問題較多時，整改意見不能針對相關問題逐一提出，往往模糊整改要求且難以區分主次輕重。同時審計整改意見普遍存在模式化、空泛化現象，一方面正確而無用，導致被審計單位難以操作落實，很大程度上削弱了內部審計應有的正面導向作用；另一方面就事論事，不能從體制機制方面提出整改要求，導致審計整改短期化、形式化。

（三）監督層面。

1.審計整改的督查手段單一，效果效率亟需提升。根據人民銀行內審工作制度，內審部門對被審計單位審計整改情況的督查手段是開展后續審計，后續審計相對一般審計項目雖然內容簡化，但仍需列入年度審計計劃，并按照規范的審計程序開展，耗費時間精力較多，效率較低，基層央行后續審計項目通常很難覆蓋上年度全部審計項目的30%。同時后續審計的開展，一般與原審計時點間隔較長，時間滯后，難以及時對被審計單位審計整改情況監督核查，效果不佳。

2.內審部門對整改監督獨木難支，監督合力有待形成。目前審計整改的監督核查職責由內審部門獨自承擔，但內審部門的大部分精力投入到審計項目的實施，對整改監督實際上力不從心，也不可能在審計整改后開展持續的監督檢查。同時相關業務主管部門擔負日常監督管理職責，審計發現的問題都是各業務條線的問題，如果內審部門和業務主管部門能夠建立聯合監督協作機制，將極大整合監督資源，形成監督合力。一方面，內審發現的問題可作為業務主管部門監督重點，減少重復檢查，提高業務管理的針對性；另一方面，審計整改的后續監督管理落到實處，審計發現問題屢查屢犯現象可得以糾正，提升審計整改的有效性。

二、推動審計整改的實踐及成效

人民銀行撫州市中心支行高度重視審計整改工作，著力在審計整改的制度創新、流程改進、機制完善方面下功夫，采取切實措施明確整改要求、健全監督協作、突出重點難點、強化檢查核實、推進考核約束、增加審計價值，全面提升審計整改工作的效果和效率。

（一）以明確要求為目標，促使整改意見的切實可行。

一是改進審計整改通知的體系結構，將分段式描述改為條塊式描述，整改要求與審計發現問題一一對應，明確整改要求，便于被審單位逐條落實整改。撫州市中支從2015年下半年起對所有內審項目的整改通知采用條塊式結構，整改要求的針對性大幅增強，受到被審計單位歡迎。二是提升整改建議的可操作性和有效性，改變整改建議空洞化趨向，要求整改建議必須具體、可行，注重整改建議實效性。2016年撫州市中支在對中支本級國庫會計核算業務及系統運行管理的專項審計中，建議對國庫集中支付代理銀行提交的電子交易數據定期實施非現場監督，被相關部門采納，加強了基層央行對國庫集中支行業務的監督。

（二）以雙線監督為途徑，健全整改監督的協作機制。

建立中心支行內審部門與業務管理部門對支行審計整改的雙線監督協作機制，制定中心支行對支行審計發現問題的處置規程，優化整改流程（見圖1），明確中心支行風險管理委員會為審計整改工作的領導機構，中心支行內審部門就審計發現問題向支行下發整改通知時，同時將有關問題以抄告單等形式告知中心支行相關業務管理部門，中心支行業務管理部門及時對內審部門抄告問題進行分析，將其列入業務條線檢查內容，同時加強對支行業務條線整改工作的指導與監督。通過監督協作機制的建立健全，形成對支行審計整改工作的部門聯動和監督合力，相較于內審部門單獨監督，效果明顯。

圖1 撫州市中支對支行審計發現問題的整改流程

（三）以問題分類為抓手，突出審計整改的重點難點。

按照總行內審轉型要求，深入貫徹風險導向理念，2013年以來，按照《中國人民銀行內審部門風險評估工作試行辦法》評估標準，對審計發現問題按照風險類型及風險等級進行評估分類，強化審計發現問題的分類處置，在審計整改通知中突出重要風險問題的整改要求，提高審計整改的有效性，切實防范審計發現的重要風險隱患。2016年撫州市中支對支行貨幣發行管理績效專項審計調查中，發現支行發行庫區出入控制薄弱問題突出，將庫區出入管理列為審計整改核心，提出嚴格庫區出入庫制度執行、加強貨幣發行部門與保衛部門核對等整改意見建議，受到支行和中支相關業務管理部門重視，后續跟蹤回訪發現此類問題大幅減少，重點整改成效顯著。

（四）以跟蹤回訪為手段，強化整改結果的檢查核實。

建立跟蹤回訪制度，對被審計單位整改工作開展快速有效的實地核查。在時間安排上，選擇審計整改期滿后半年內對被審計單位進行跟蹤回訪，將審計發現問題的整改納入回訪范圍，同時對審計后執行情況進行抽查；在回訪形式上，突出跟蹤回訪“短、平、快”的特點，形式更加靈活，通過聽取整改介紹、調閱資料、現場問詢等方式對審計整改情況進行核查，實現當天進點當天結束，發現問題現場反饋；在回訪內容上，不限于審計發現問題整改落實的核查，同時關注被審計單位內控環境優化及內控長效機制建設情況。撫州市中支內審部門通過跟蹤回訪，實現了對2016～2017年度23個審計項目整改落實情況的跟蹤回訪，克服了后續審計時間長、覆蓋面小的缺陷，有效掌握了被審計單位整改落實情況，提升了審計監督的威懾作用。

（五）以工作考核為導向，推進審計整改的約束機制。

注重發揮工作考核的導向作用，修訂支行內審工作考核辦法和處室內部控制考核內容，提升審計整改在考核評價中的比重，關注重要問題的整改效果，對屢查屢犯的，加大扣分比例，促進被審計單位從體制機制上推進審計發現問題的整改，同時內審部門探索與被審計單位業務管理部門建立考核聯動機制，嘗試將問題整改情況按照業務種類納入相關業務管理部門考核范圍，對整改工作不力的，建議業務管理部門也予考核扣分，加大對被審計單位審計整改的約束力。

（六）以完善內控為重點，提升審計整改的增值作用。

審計整改以防控風險為立足點，緊緊圍繞健全被審計單位內控長效機制，深入挖掘問題產生的內在原因，開展內控制度有效性評估，分析相關制度的充分性、合理性、遵循性和有效性，并有針對性地從制度層面提出整改建議，注重審計建議的治本效能發揮，有效提升審計整改增值作用。2017年，撫州市中支在對轄區某支行內部控制審計中，發現提交支行行政處罰委員會審議的案件標準不統一，經分析后認為是支行行政處罰委員會審議制度不完善，要求其明確提交支行行政處罰委員會審議的案件范圍，有效防范了支行行政處罰可能產生的法律風險。

三、進一步改進審計整改工作的建議

人民銀行撫州市中心支行近年來一方面在深化審計整改工作方面做了探索和實踐，另一方面也對如何進一步改進審計整改工作進行思考，就加強審計整改的制度基礎、監督管理、核查體系、環境建設等方面向上級行提出以下建議：

（一）強化審計整改制度基礎，開創審計整改新局面。

一方面健全人民銀行內審工作制度，增加審計整改的相關內容，明確審計整改的工作要求、監督核查、責任追究等規則，促使審計整改有據可依；另一方面制定審計整改實施細則，探索構建“三維六步”審計整改機制，建立涵蓋審計整改領導機構、審計整改監督機構、被審計單位等三個維度，包括整改確認與建議、整改計劃擬定與審核、整改實施、整改反饋與跟蹤、整改核查與評估、整改后續處理等六個步驟的審計整改流程，提高審計整改的規范性和操作性。

（二）加強審計整改部門合作，構建整改監督新機制。

一是建立內審部門與業務管理部門對審計整改的聯合監督制度。審計整改監督機構應該既包括內部審計部門，也包括業務管理部門，由雙方通過聯席會議等方式，督促被審計單位整改落實，并核查和評估整改情況，同時雙方要建立健全對被審計單位整改工作考核制度，提高審計整改的考核比重，對不按規定期限及要求整改的被審計單位，根據各自職責進行考核扣分及責任追究。二是探索建立跨部門審計整改監督系統。通過建立橫跨內審部門與業務管理部門的審計整改跟蹤監督系統，利用電子化手段有效跟蹤監控審計發現問題整改情況，促進雙方信息溝通和資源共享。

（三）整合審計整改核查工具，健全整改核查新體系。

基層央行要充分運用現有各類檢查工具，建立健全現場檢查與非現場檢查相結合、短中長期相結合的審計整改核查體系，包括跟蹤回訪、業務條線檢查、后續審計等現場檢查工具，以及借助計算機輔助審計工具進行業務數據分析的非現場檢查工具，實現對審計整改情況全面持續立體的有效監督檢查，提升審計整改核查的及時性和有效性。

（四）深化審計整改結果運用，營造審計整改新環境。

一是健全審計整改結果運用機制。大力拓展審計整改結果運用范圍，將審計整改結果作為考核評先評優的參考依據，對拒絕糾正違規問題或屢查屢犯的，實行一票否決，營造良好的審計整改外部環境。二是嘗試建立審計整改結果通報制度。在遵守保密要求的前提下，嘗試建立審計整改結果通報制度，定期將被審計單位審計整改情況通過適當方式予以通報，對審計整改不力的，予以批評警告，促使被審計單位積極主動整改。