論新常態下中介服務市場價格行為的政府監管

摘 要 經濟新常態下，中介服務價格管制不斷放開，政府應主動適應新常態，轉變監管方式，既規范中介機構市場價格行為，又能夠保障中介機構和委托人的合法權益，維護社會主義市場價格秩序。政府中介服務價格監管應以政府監管的理論及規范依據為支撐，以有關法律原則為指引，實現監管的有效性。

關鍵詞 中介服務 價格行為 政府監管

作者簡介：王曉杰，中共浙江省委黨校法學教研部教授，法學博士，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.212

黨的十九大報告提出，加快完善社會主義市場經濟體制。經濟新常態下，經濟體制改革以及政府對市場經濟秩序的監管必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，在市場價格監管方面致力于形成價格反應靈活、競爭公平有序的價格體系。中介服務價格監管要加快政府職能轉變，加快價格監管體制改革，包括價格形成機制改革，要創新行政管理方式，增強執法的規范性和有效性，建設法治政府和服務型政府。

對價格主管部門而言，面臨著改革的新常態，在政府監管方面，存在著依法行政更趨規范化、程序化、透明化與違法種類增多、違法行為更隱蔽之間的矛盾，原有監管手段失效與新手段創建滯后的時間矛盾，在市場行為方面，則存在價格管制放開與市場競爭仍不夠充分的矛盾，服務技術規范標準缺失與惡性競爭、不充分競爭并存的矛盾，全局性充分競爭與區域性競爭不充分的矛盾。這些都對價格監管提出了新的挑戰。

一、中介服務市場價格行為政府監管的基本法律問題

（一）中介服務市場價格行為

中介服務機構是經政府有關部門批準，經政府有關部門批準，取得辦理注冊登記、稅務登記證書，取得相關市場準入資格和《收費許可證》，通過專業知識和技術服務，向委托人提供中介服務的機構。物價部門在執法檢查中，發現上述主體資格要件有不符合法律規定的情形，應當將相關信息報有關主管部門依法處理。

中介服務機構價格行為本質是中介服務收費行為之一種，與其相對應的是政府定價和政府指導價二種。中介服務機構價格行為指中華人民共和國境內獨立執業、依法納稅、承擔相應法律責任的中介機構提供中介服務，在國家價格政策調控、引導下，按照市場形成的價格進行收費的行為。中介服務價格監管體制的趨勢是逐步放開政府管制，不斷縮小政府定價、政府指導價范圍，實施由市場調節價格為主的中介服務價格體系。這樣的價格體系需要遵循一個前提，即服從國家價格政策調控與引導，因為中介服務不僅要維護良性的市場秩序，保證中介服務業健康發展，更涉及到作為付費人的公民的法律權益。政府監管的存在是必要的，要防止有人違反誠信原則、公平公正原則等破化市場秩序，影響公序良俗、破壞社會公平正義的價格行為。

（二）中介服務市場價格監管權

根據《價格法》、《中介服務收費管理辦法》等法律規定，我國中介服務市場價格行為的監管權屬于價格主管部門，其他有關業務主管部門及同級行業協會等團體協助義務，協同完成監管任務。比如價格主管部門查到未辦理稅務登記的，告知稅務機關配合確認查處等。新常態下，價格主管部門對當前中介服務市場價格監管要貫徹事前管標準、事中管達標、事后管信用的目標構建新的監管體系。合理劃分政府與市場界限，開展價格行政指導，運用大數據加強中介服務市場的監測預警，增強市場執法力度，發揮行業協會等非政府法人組織、社會團體在行業規范、行業自律、技術支持等方面的作用。

二、中介服務市場價格行為政府監管的理論及依據

（一）中介服務市場價格行為規制理論

1.自然壟斷

價格規制屬于經濟規制之一種。政府規制企業定價和利潤最傳統和最持久的理論依據，在于“自然壟斷”的存在。當實際上某一企業或者企業之間的聯合導致“自然壟斷”已經形成時，政府應當對其價格和利潤進行規制。“自然壟斷”是對公平競爭秩序的破壞，政府對其應當對其監管與規制。

2.價格歧視

政府價格規制的理論依據之一是價格歧視的存在，價格歧視意味著對相同的產品，向不同的消費者索要兩種以上的價格。在中介服務市場，價格歧視還意味著同等價格下向不同的消費者提供品質或數量差異明顯的服務，即服務縮減，向消費者提供明顯不符合標準的服務。在物價部門對價格歧視行為進行監管時，需要構建按照行業分類建立服務標準體系，該體系是指導性體系。在此基礎上，依據標準和市場價格行為的表現認定價格歧視。

3.公正與權利保護

政府規制的存在是為了保障公平，在完全公平的市場競爭環境中，中介服務機構不會以壟斷或價格歧視等方式實施市場價格行為。一方面，受到不正當市場價格行為侵害的中介服務機構及消費者的權益需要救濟的機會，另一方面，侵害行為在發生之前即應當盡可能得到預防和糾正。對中介服務市場價格行為進行政府規制，將激發企業的社會責任意識，保障中介服務市場價格秩序，使相關權利主體的權益免受侵害或者在侵害發生后能夠得到及時救濟。

（二）中介服務市場價格行為監管的依據

中介服務市場價格行為應當符合法律規定及相關法律原則，中介服務市場價格行為監管的法律規范依據包括四類：（1）法律，即全國人大和全國人大常委會制定的法律；（2）法規，包含行政法規和地方性法規，行政法規由國務院制定，地方性法規指地方人大制定的立法性文件；（3）規章，分為部委規章和地方政府規章；（4）規章以下的規范性文件，包含國家部委制定的規范性文件以及地方物價部門制定的規范性文件。

政府價格部門對中介服務市場價格監管除了法律規范依據，還有其他一些依據為補充。這些依據有指導性案例、慣例、公共政策和法律原則等，共同構成制約和保障監管權運行的不成文法源。 因價格管制的放開，對實施市場價格的中介服務收費行為的法律約束減少，但明顯不合理的收費仍將引發爭端以及破壞市場秩序，因此在管制放松之后，監管執法中對不成文法的需求反而增加。

三、中介服務市場價格行為政府監管的法律原則

政府物價部門監管中介服務市場價格行為的目的是促進中介機構為社會提供充分有效的中介服務行為，保障公平穩定的價格秩序。從這一監管目的出發，審視中介服務市場價格行為所應當遵循的法律原則，主要包括以下幾個方面：

（一）合法性原則

中介服務市場價格行為首先要遵循合法性原則，這是所有法律關系主體所要遵循的首要原則。在全面依法治國新時代，合法性原則是實施法治的“定海神針”，任何時候都不能為了活躍中介服務市場及其他目的而忽視法律底線的要求。中介服務機構要在沒有政府定價和政府指導價的領域實施自主定價的價格行為，該定價行為應當符合市場價格規律并且未濫用市場壟斷地位，中介服務市場價格行為不得侵犯其他主體的合法權益并且不違反公序良俗。合法性原則的適用應注意以下幾點：（1）合法性原則所指的“法”既包括成文法又包括不成文法，除了法律、法規、規章等成文的規則，還包括判例、法律原則等，共同構成政府監管所依據的“法”。規章以下的規范性文件中介服務機構應當遵守，但如果規章以下的規范性文件的合法性存在問題，中介服務機構可以向有關部門提出質疑并有權在提起行政訴訟的同時一并提起審查規范性文件的合法性。（2）中介服務市場價格行為對接受服務方產生影響，中介服務機構與服務接受方之間是平等的民事法律關系，應當在平等協商的前提下通過合同確定價格，中介服務機構不得強迫消費者接受服務或接受不公平條款，其行為不得侵犯消費者及第三方的合法權益。（3）根據民法原理，合法性原則中包含了公序良俗原則。是否中介服務機構和消費者協商一致就可以任意定價？如果價格行為對社會公序良俗和正常的價格秩序產生破壞或者不良影響，也屬于政府價格部門監管范圍。一般而言，上述破壞和影響要達到明顯和嚴重的程度并有相關證據加以證明。

（二）合理性原則

這是政府物價部門監管中介服務機構市場價格行為依據的主要法律原則。合理原則是指在不違反法律的強制性規定的前提下，中介服務機構根據合理的收費標準與委托人協商確定服務價格。因此，在物價部門進行監管時，監管的重點可以確定為監管中介服務機構的收費標準，該收費標準應當公開并向行業協會備案，物價部門可以借助行業協會的力量加強監督監管。根據《中介服務收費管理辦法》的規定，影響中介服務市場價格確定的因素主要有以下四方面：平均工時成本費用、法定稅金、合理利潤和市場供求情況制定。介服務收費標準應體現中介機構的資質等級、社會信譽，以及服務的復雜程度，保持合理的差價。可以說，中介服務機構合理的市場價格行為包括三大方面的要求：（1）符合中介服務市場價格規律，即按照“職工平均工時成本+法定稅金+合理利潤”的定價公式進行定價，這一方面監管的重點是“合理利潤”的認定；（2）可以在考慮市場供求情況的基礎上有一個價格上下浮動的合理區間，次方面監管的難點是“合理區間”與市場供求狀況的匹配程度；（3）保持合理差價，監管的重點是差價是否體現了中介服務復雜程度以及服務質量，并且這一方面的監管依賴于對中介服務機構的資質和信用評級制度的健全。

（三）公平競爭原則

在我省，隨著審批制度的改革和政府定價的逐步放開，中介服務市場的發展將日益蓬勃并產生很多新的問題，尤其是在公平競爭方面。中介服務市場價格行為應當是在公平競爭的前提下，按照市場規律有序形成價格，要防止壟斷和操控市場的行為，以及行政機關的不當干預。政府物價部門在監管時應當注意以下三方面：（1）防止壟斷，處于優勢地位的大的中介機構應當作為重點監管對象，保證其對行業的正確引領；（2）通過檢測中介服務市場價格波動，查收操控市場的行為，保障公平競爭秩序；（3）我國中介服務機構經歷過與行政權結合緊密的狀態，“紅頂中介”應當逐漸退出中介服務市場，此外還應當防止行政權干預中介服務市場價格并進行糾正。

（四）公開公正原則

中介服務市場價格行為應當遵循公開公正的原則，這一原則包括兩方面的內容：（1）中介服務收費行為是公開的，除非為保護當事人隱私的需要，收費行為不應當保密，收費標準應當有明文規定并張貼在辦公場所。（2）公正原則，同等情況下應當適用同等價格，不得對委托人實施欺騙和歧視。

注釋：

章劍生.現代行政法總論.法律出版社.2014年版.第75-79頁.