論政府公信力的形成條件

摘 要 政府公信力是現代社會信用體系的基礎，是國家治理體系和治理能力現代化的發展要求。它反映出社會民眾對政府的信任程度，而這種信任是通過政府所制定公共政策的認可度來實現的，可以說，政府公信力受到政策制定過程中各個階段的影響。本文以分析政府公信力與政策過程的內在關系為基礎，闡述在政策議程、政策形成、政策采納、政策實施以及政策評估各階段中政府公信力產生的條件，以此來更好地提升政府公信力建設。

關鍵詞 政府公信力 公共政策 形成條件

作者簡介：付忠宇，鄭州大學公共管理學院研究生。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.186

政府公信力，即政府使公眾信任的能力，是政府執政的無形資產。在本質上反應出公眾對政府可以代表其根本利益的一種信念。因此，提高政府公信力不僅可以增強政府和民眾之間的溝通和聯系，更是構建現代社會信用的基礎，國家全面深化改革的重要內容。自2005年在國務院工作報告中明確提出“提高政府公信力”這一要求以來，我國政府不斷提升自身形象，提高工作人員素質，努力向這一目標邁進。而公共政策實施的合理性和支持度，是政府公信力建設的主要影響因素，因此，分析兩者之間的內在關系，基于公共政策制定這一動態過程來分析政府公信力形成條件是很有必要的。

一、對公共政策過程及政府公信力的理解

目前，隨著我國政府職能的不斷深化和逐漸完善，新時期對于建設政府公信力提出新的要求。唐鐵漢認為：政府公信力是政府在行政過程中建立起來的取得人民信任的能力，它既是政府行政能力及權威性的客觀體現，也是人民群眾對政府行政行為的主觀評價，代表著人民群眾對政府滿意和信任的程度。 張旭霞認為：政府公信力是民眾基于對政府履職能力和績效、政策和政局、政府工作人員的感受而產生的理解、支持和信任。 政府作為公信力建設的主體，既要提升行政能力，也要提高行政績效，樹立政府權威，滿足公共利益訴求。社會大眾作為公信力建設的另一主體，最基本的表現就是對政府各方面是否認同的一種心理狀態。如果公眾認同政府的行政方式和內容，就會促進行政效率，從而維系和加強政府公信力，形成一個良性循環。

20世紀50年代，由美國政治學家哈羅德·拉斯維爾和拉納編寫的《政策科學：范圍與方法的新近發展》一書，標志著政策科學的創立。之后，公共政策研究越來越專業、深入、全面。公共政策通常被認為是一個連續的的動態過程，“即政策過程，某一既定政策被提議、檢驗、執行以及最后被終止的程序”。 本文根據詹姆斯·E·安德森的公共政策過程劃分理論為基礎，將公共政策過程劃分為五個階段：政策議程階段、政策形成階段、政策采納階段、政策實施階段及政策評估階段。研究在這五個階段政府行為過程中，政府公信力的隨之產生的條件。

二、政府公信力與公共政策過程的關聯

政府的合法性直接決定政府自身就有一定的威信，但是這在政府行政過程中是遠遠不夠的。政府要通過實施有效的公共政策來完成某些統治目標的實現。因此，弄清政府公信力與公共政策之間的相關性，是研究在公共政策過程視角下政府公信力如何形成的基本條件。介于兩者的關聯性，可以從以下兩個角度來分析：

第一， 政府公信力與公共政策過程之間具有互通性。兩者在很多方面都具有隱性的共同點。首先體現在價值取向方面。公共政策的本質就是公共權力機關對社會資源、價值和利益的權威性分配，以最大多數人的利益追求為分配標準。而政府本身就是人民民主專政的政權組織，其核心就是為人民服務。其次是生成條件方面。政府公信力的形成依賴于公共政策實施的公正性和有效性，同樣，有效的政策形成也要求各利益組織分配利益時的公正性和有效性，由此，兩者具有相互貫通的聯系。

第二， 政府公信力與公共政策過程之間具有依存性。一方面，政府公信力是政府在執行公共政策過程中不斷積累和錘煉出來的，公共政策過程是政府獲得公信力的直接客體，雖然公信力的建立也受到政府作風、政務績效等方面的影響，但是公共政策從制定到實施都和公眾的切身利益有很大的關聯，公眾對這一方面還是很重視的。所以說政府公信力的構建依賴于合法公正合理的公共政策過程。另一方面，政策過程的各個環節也需要政府公信力輔助。優秀的政府擁有絕對的權威性和公眾信任度。這種信任成為政府與社會各群體之間溝通的紐帶，良好的公信力可以使公眾信任并服從政府所認定的公共政策，有利于政策的順利實施。

三、 政府公信力在公共政策各階段中的形成條件

通過對政府公信力的形成與公共政策過程之間內在關系的分析，下面詳細闡述在公共政策過程各階段政府公信力形成的條件。

第一階段：政策議程階段政府公信力形成條件。政策議程階段主要是在眾多問題中，決定哪些問題得到了公共官員的高度關注，以及成為公共問題的原因。公共問題的產生并受到廣泛關注，一般是這些問題已經在一定程度上影響了公共權力的實現，或者公眾對社會產生了新的需求。產生政策問題一般有兩種形式：一是政府主動性的關注，即政治領導者普遍認為值得公眾關注的，并且在立法權內有爭議的問題。一種是被動性的關注，即已經損害了社會公眾的權益并且造成了嚴重的社會影響的問題，使政府不得不通過議程和制定法律來避免問題的再次發生。不管是政府的主動或者被動行為，都是刺激政策制定的因素。

在政策議程階段，獲取公信力的核心是所關注問題具有的代表性和公正性。政策的代表性表現為政府所關注并將解決的問題是否關乎大部分公眾的切身利益，能否順利的將這些問題按照合理的程序加以解決。政策的公正性主要表現為所關注的問題在合理合法的范圍內滿足公共的需求。在該階段，政府要深入調查，實事求是，弄清民眾的真正需求。

第二階段：政策形成階段政府公信力形成條件。在這一階段主要是提出與解決公共問題有關的、可被接受的行動方案。這一過程包括對可供選擇的行動方式的創建、區分和采納。 首先要界定公共問題的性質，找尋問題的根本原因，制定可備選的方案。由于公共問題的性質和范圍不好確定，所以制定備選方案要考慮全面，并且具有前瞻性，確保政策一旦實施就在很長的時間內使問題得到有效解決。

在這一階段政府公信力的產生主要依賴于使人信服的政策建議參與者和政策制定技術。這一過程可以是自上而下主動推動的過程，即政府機關、立法機關、利益群體等的參與并且制定相關政策選擇，民眾參與不多。也可以是自下而上由有利益訴求的這部分人通過現實狀況提出可行性方案。

第三階段：政策采納階段政府公信力形成條件。這一步涉及哪一個具體建議會被支持，并且使之合法化和權威化。在這一階段，可能所提出的方案并不都是很成熟的，或者并不是方案支持者所期望的一切，政策有的被否定，有的被修改，有的會被接受，隨著不斷的衡量和調整，使分歧越來越少，最終決定采納某一具體的方案。在這一階段除了方案提出者和支持者以外，大多還會有政策相關利益團體參加，并且會依據不同價值觀的決策標準進行爭論，這一時期是決定哪項政策被敲定，利益最終分配的重要時期。

在這一階段政府公信力的生成就需要公民參與進來，并且使各利益方滿意。政府可以在眾多方案中選出兩三各比較合理的方案，公開發布給社會公眾，并且舉行像聽證會那樣的形式使各利益相關者參與進來，最終以最多數人的意見為主，確定最終方案。這種民眾參與方式既使民眾有當家作主的感覺，也使政府在無形中獲得了信任，乃一舉兩得之策。

第四階段：政策實施階段政府公信力形成條件。政策實施階段也就是政策執行階段，這一階段是法實施的具體過程，包括使合法化的政策作用于目標群體以及實現目標。它所關注的是日常的政府運作過程。公共政策的類型有很多類型，例如禁止型、調節型、分配型、促進型等等，但是無論哪種政策類型都需要特殊的手段來實施。政府一般運用強制性和非強制性手段。強制性手段就是政府依照已經生成的法律條令等強制對社會團體或機構進行制裁、懲罰、獎勵等促使他們服從的手段。非強制手段主要是通過宣傳、協調、調解、教育、示范以及引導等方法使有關責任體服從和遵守該項政策。不管運用哪種方式，都是為了保證政策的有效性，使公共政策在執行過程中不被扭曲或消減，并且在一定有效時間內盡可能快的將這種有既定價值目標的政策轉化為公眾能享受到的政策現實。

這一階段是政策能否順利完成的重要階段，要建立政府公信力需要從三個方面入手。一是政府加強文化建設，提高執政能力。政府文化建設作為政府行政執政的軟實力，是公信力建設的影響因素。政府工作人員要始終以為人民服務為核心，恪盡職守，建設服務政府。二是協調各利益相關團體，化解利益差別影響。政策的制定過程本質上是對利益的重新組合，會影響到一部分利益團體的權益。政府在這一方面要加強宣傳，選用合適的條件來調節各方利益，是利益達到均衡并且不會有沖突。三是引導媒體輿論導向，掌握輿論主動性。社會媒體的報道具有輿論導向的功能，要注意引導正面的媒體報道，對于惡意破壞政府形象的報道及時解決，正確的解決方法不僅會解除不良效應，也會為政府塑造形象加分。

第五階段：政策評估階段政府公信力形成條件。所謂政策評估，是指通過科學的技術和方法，由專門政策評估人員針對政策的規劃和執行進行客觀的、專業的評價和估計。在這一過程主要是評測政府所實施的公共政策是否達到了預期的目標是否還產生了其他的影響。主要從兩個方面來進行評估，一是對實施過程中公正性的評估，主要是以社會公眾的公共利益為價值尺度來評估。二是對實施結果和執行效果進行評價。主要是評價在多大程度上滿足公眾的需求和政府在實施過程中的績效。在這之后，還要根據結果做政策反饋，根據反饋過來的信息對政策做進一步的調整。

在這一階段政府要提升自己的公信力要做到以下幾點：首先，要制定公證科學有效的評估方法，并主動公開評估結果，使公眾知情政策實施的效果及影響。其次，對于公眾質疑的地方，要及時給予回應，對于有問題的政策影響，以最快速度加以解決。最后，積極與社會溝通，做好民意反饋工作，增強社會對政府的信任程度。

注釋：

唐鐵漢.提高政府公信力，建設信用政府.中國行政管理.2005（3）.

張旭霞.心系民眾：維系和提升政府公信力.中國社會科學報.2018年8月22日.

[美]保羅·A·薩巴蒂爾著.彭宗超，等譯.政策過程理論.三聯書店.2004年版.第24頁.

[美]詹姆斯·E·安德森著.謝明，等譯.公共政策制定.中國人民大學出版社.2009年版.第33頁.

參考文獻：

[1]司林波.基于公共政策過程的政府公信力生成機理研究.行政論壇.2013（6）.