小議公訴案件撤回起訴制度的存廢及完善建議

程燕　周軼　陸洋

摘 要 撤回起訴制度是公訴制度的重要內容之一，本文擬從公訴權理論、訴訟經濟原則、訴訟活動規律等方面論證該制度存在的必要性、合理性，同時提出完善的建議，為今后法律、司法解釋的修改、完善提供一種視野和思路，進一步主動適應以審判為中心的訴訟制度改革。

關鍵詞 撤回起訴 公訴權 制度

作者簡介：程燕，浙江省嘉興市人民檢察院，檢察員，研究方向：刑事法學；周軼、陸洋，浙江省嘉興市人民檢察院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.139

撤回起訴是檢察機關在提起公訴后、人民法院做出判決前，由于出現一定法定事由，決定對提起公訴的全部或者部分被告人作撤回決定的訴訟活動。公訴案件撤回起訴制度作為公訴制度的重要內容之一，在不少國家的訴訟制度中得以確立。但在我國的發展則頗為特別，這和我國特殊的訴訟制度類型和檢法兩家的訴訟地位有著密切關系。

一、撤回起訴的實踐現狀

（一）撤回起訴的條件

我國1979年的《刑事訴訟法》第108條對撤回起訴制度作了規定，但1996年對刑事訴訟法進行修改后取消了撤回起訴制度的相關規定，2012年對刑事訴訟法再次進行修改仍未將該制度納入。然而由于實踐的需要，最高人民法院、最高人民檢察院分別以司法解釋對撤回起訴制度作了規定。司法解釋一般是針對司法過程中具體的問題進行解釋，不具有立法性質，可見撤回起訴制度在我國具有無法源性的特點。

（二）撤回起訴的實踐數據

刑事訴訟是個動態化的過程，證據狀況等因素的變化無法避免，司法實務中對于提起公訴的案件需要撤回的情形亦存在，但由于相關規定的操作性不強，撤回起訴被亂用、濫用的現象不少。2017年我省檢察機關共撤回起訴87件127人，同比增加37件26人，撤回起訴率為1.15‰（人）。撤回起訴的案件共有34件42人退回偵查機關作撤案處理，作絕對不起訴的為18件37人，存疑不起訴14件17人，相對不起訴14件23人，補充偵查后重新起訴2件3人，報送上級院或移送其他院審查2件2人，其他3件3人。

二、撤回起訴制度有存在的必要

公訴案件撤回起訴制度的存廢在理論界一直存有爭議，有觀點認為“《刑事訴訟法》是立法機關制定的法律，立法機關將撤回起訴制度予以廢除，說明撤回起訴已不再適應新的訴訟活動。”但多數觀點，特別是實務界的觀點比較一致，認為撤回起訴制度有存在的必要性，筆者也認同“存在”的觀點。

（一）撤回起訴是公訴權的應有之義

公訴權的本質是一種訴訟性權利，即追訴請求權。目前，起訴法定主義與起訴便宜主義相結合的模式是各國普遍采用的。主要的區別在于英美法系國家以起訴便宜主義為主、起訴法定主義為輔，而大陸法系國家以起訴法定主義為主、起訴便宜主義為輔。而我國采用的就是起訴法定主義為主、起訴便宜主義為輔的模式。通說認為，起訴便宜主義賦予了檢察官自由裁量權，在“以事實為依據，以法律為準繩”的基礎上，可依法作出起訴的決定，也可依法作出不起訴、變更起訴等決定。我國學者王名揚曾指出：法治需要制定規則適用于一般情況，也允許對特殊情況具體處理，不受規則的束縛。法治和自由裁量的關系不是互相排斥，而是互相補充。不允許自由裁量的存在，任何法律體系不能運行。司法的能動性應是嚴格司法應含之意，刑事訴訟從初查、立案、偵查、到審查起訴、審判，是一個對過去發生的事實進行不斷認知并在認知過程中不斷達到真相的過程。檢察機關對公訴的變更，正是隨著訴訟進程的推進，不斷獲得新認識的表現，符合認識的規律。

（二）撤回起訴順應訴訟經濟原則的要求

西方經濟分析法學派的代表人物波斯納認為，法律程序在運作過程中會耗費大量的經濟資源，為了提高司法活動的經濟效益，應當將最大限度地減少這種經濟資源的耗費作為對法律程序進行評價的一項基本價值標準。現階段我國處于社會轉型期，犯罪的高發態勢并沒有趨緩，而且犯罪的種類更為多樣，犯罪的事實更為復雜，同時我國的司法隊伍卻相對穩定，案多人少矛盾日益突出。就我市的數據來看，2015年嘉興市檢察機關偵查監督部門人均辦案量91.33件。公訴部門人均辦案量89.12件，公訴人員人均出庭次數為72.16次。審判機關的辦案壓力亦可想而知。有限的司法資源不能滿足司法活動的需求，簡化或靈活使用法律程序可減少訴訟成本以提高訴訟效率。正確適用撤回起訴這一法律程序是訴訟經濟原則的要求。

（三）撤回起訴是以審判為中心的訴訟制度改革的需求

2012年刑事訴訟法修改后更加凸顯當事人主義的訴訟模式，開創性地規定了庭前會議、非法證據排除等內容，這些制度的確立勢必會增加提起公訴后案件證據體系的不確定性。審判中心主義在強化審判在訴訟中的中心地位的同時，進一步明確控訴、辯護、審判三角關系是現代刑事訴訟的基本格局，檢察機關在行使公訴權的同時承擔著客觀公正的義務。如果在法院審理階段發現或發生了相關變化，檢察機關視而不見，或者只是靜靜等待法院的判決，不能發揮過濾性作用，這有悖于檢察官的客觀公正義務，將所有維護司法公正的責任置于法官一人身上，這種刑事訴訟“不僅要癱瘓，而且侵犯人權的可能性進一步增加”。

三、完善撤回起訴制度的構想

（一）立法層面的完善

1.將撤回起訴制度納入刑事訴訟法

程序法定原則要求“追訴犯罪、實現國家刑罰權的訴訟程序必須預先由法律加以明確規定，參與刑事訴訟的國家專門機關只能在法律授權的范圍內，依照法定程序行使職權，未經法定程序，不得對任何人進行偵查、起訴、審判和判處刑罰”。刑事訴訟程序涉及國家司法機關的職權配置，關系著被告人、被害人的重大權益，只能通過立法活動來加以確認，而不能通過司法解釋來加以規定。撤回起訴制度作為刑事訴訟制度之一應在刑事訴訟法中予以明確。我國現行的《刑事訴訟法》并沒有規定公訴案件的撤回起訴制度，可在現行《刑事訴訟法》修改時在第二章第一節“公訴案件”章節中加入撤回起訴的內容：把撤回起訴納入第一百八十二條第二款庭前會議解決的問題范圍和第一百九十五條判決的情形。

2.適度擴大撤回起訴的事由

撤回事由的明確才能保證實務中的正確適用，2012年《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》比較全面的總結了先前的司法經驗，規定了“不存在犯罪事實的”等七種情形，囊括了不應當追究被告人刑事責任的情況。但撤回起訴制度作為公訴權之一，與法院的判決、不起訴的決定相銜接，如果從這個角度來看，似乎不夠全面。筆者認為應將以下兩種情形也納入撤回事由。

（1）縱觀我國刑事訴訟法關于不起訴的幾種情形，包括法定不起訴、酌定不起訴和存疑不起訴，和撤回起訴制度相比較，就第173條第二款規定的“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”，沒有納入撤回事由。而且通說認為我國的撤回起訴并沒有終結訴訟程序的效力，撤回后需要再經過不起訴等流程予以終結。為了兩種制度間的協調統一，應將“犯罪情節輕微”的情形也納入撤回事由。

（2）最高法院就刑事訴訟法的司法解釋中明確“對于提起公訴的案件審查后，不屬于本院管轄的，應當退回人民檢察院”，但司法實務中由于檢法兩家對管轄規定的理解時有爭議或是工作疏忽，出現了法院受理公訴案件后在審理過程中發現沒有管轄權的情形，對此該怎么操作，各地做法不一。公訴案件不能在法院之間自行流轉是我國的案件移送規則，上述情形勢必造成案件流轉不暢。將這種情形納入撤回事由能有效解決這種困境。

3.完善權利救濟

刑事訴訟法幾經修改，越來越強調程序的參與性，公訴案件的撤回起訴制度應配套完善的參與機制。一是賦予當事人異議權。實踐中可以借鑒不起訴異議的相關規定：撤回起訴決定書在送達法院時，應抄送案件的偵查機關、被告人、被害人。偵查機關認為撤回起訴的決定有錯誤的，可以要求復議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核；被告人、被害人如果不服，可以向上一級提出申訴，請求提起公訴。二是保障被告人的辯護權。法院在收到公訴機關撤回起訴決定書的同時，應告知并聽取辯護人的意見，可以要求辯護人書面提供相應的辯護意見，法院在審查是否同意撤回起訴時要重視辯護人對此發表的辯護意見。

（二）司法層面的規范

1.法院依法審查

我國現行的公訴模式是卷宗全案移送模式，承辦法官收案后即對案件開始實質的審查，而且大部分撤回起訴的時間點都在開庭審理后判決前，司法資源已經投入，必須充分發揮其效用。最新出臺的最高人民法院《關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》就庭前會議中出現撤回起訴事由時的處置情況作了相應的規定“人民法院在庭前會議中聽取控辯雙方對案件事實證據的意見后，對明顯事實不清、證據不足的案件，可以建議人民檢察院補充偵查或者撤回起訴。對人民法院在庭前會議中建議撤回起訴的案件，人民檢察院不同意的，人民法院開庭審理后，沒有新的事實和理由，一般不準許撤回起訴。”筆者認為，法院應切實加強法院對撤回起訴申請的審查，而且這種審查應是全面、實質的審查，必須綜合考量下列因素：一是撤回事由是否是法定情形；二是相關當事人對撤回起訴的態度；三是是否有其他案外因素的介入；四是撤回起訴后的法律效果、社會效果、政治效果。法院在全面評估上述因素后再能做出相應的裁定，促使撤回起訴制度規范運行。

2.檢察機關內部的正確引導

對撤回起訴的制約，僅僅依靠外部監督遠遠不夠，檢察機關的內部控制仍至關重要，如浙江省人民檢察院在2005年就建立了撤回起訴案件備案審查制度，要求各院在撤回起訴前上報上級院，聽取意見，對撤回起訴的，要向上級院備案等，2009年又下發專項通知，要求凡案件撤回起訴，都應當說明具體情況及理由，形成分析報告等。另一方面，檢察機關將撤回起訴案件數量作為一項負向評分納入業務考核，也在一定程度上有效控制了撤回起訴率。值得注意的是，考核中對何種撤回起訴情形予以負面評價仍需斟酌，放之過寬則易導致撤回起訴權的濫用，收之過緊則又將使撤回起訴權虛置，如有的地區將除“撤回起訴后又起訴、法律政策變化”兩種情形外所有撤回起訴案件均列入扣分項，其實是變相的將撤回起訴情況作為了類似于無罪案件的評價案件質量的一個指標，這樣的做法使得本地區撤回起訴案件數量被嚴格控制，但也導致撤回起訴權得不到充分運用。只有更科學合理的評價體系，才能正確引導檢察機關更好的行使撤回起訴權。

參考文獻：

[1]天津市人民檢察院、天津市河北區人民檢察院聯合課題組.規范與實踐的調適：論撤回起訴的程序完善.中國檢察官.2014（7）.

[2]浙江省人民檢察院.2017年全省檢察機關無罪、撤回起訴案件情況分析通報.出版信息不詳.

[3]王友明、楊新京.公訴案件撤回起訴質疑.國家檢察官學院學報.2003，11（3）.

[4]劉秋香.論起訴便宜主義——以刑罰理論為視角//樊崇義主編.刑事起訴與不起訴制度研究.中國人民公安大學出版社.2007.

[5]李樂平主編.現行刑事訴訟制度檢討與完善.中國檢察出版社.2006.

[6]李自民.從起訴便宜原則談不起訴制度的確立與完善//起訴與不起訴制度研究.出版信息不詳.

[7]李邦軍.我國刑事訴訟法應當確立程序法定原則.西南民族大學學報·人文社科版.2005，26（11）.