芻議行政違法行為檢察監督制度的完善

潘曉濤　薛莉萍

摘 要 行政違法行為檢察監督制度的構建對于完善行政權監督機制、健全檢察監督職能，全面推進依法治國具有重要意義。本文論述了違法行政行為檢察監督的制度基礎和探索實踐，就監督實務工作中存在的問題及其成因展開探討，并從立法設計、體系構建和機制建設等方面提出完善行政違法行為檢察監督制度的建議。

關鍵詞 檢察監督 行政違法行為 制度完善

作者簡介：潘曉濤，上海市閔行區人民檢察院檢察五部檢察官，研究方向：民法、行政法；薛莉萍，上海市黃浦區人民檢察院檢察六部副主任，研究方向：刑法。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.134

黨的十八屆四中全會從全面推進依法治國的戰略高度對檢察工作提出新要求，行政檢察從傳統的行政訴訟監督向行政執法領域深入發展。面臨檢察工作格局的重大變化，立足實踐，建立健全行政違法行為檢察監督制度，推動監督工作的落實和深化，是當前亟需思考和研究的課題。

一、行政違法行為檢察監督的現實問題

（一）監督渠道狹窄

當事人申請監督和檢察機關依職權監督是訴訟監督的傳統案源渠道。因行政違法行為檢察監督工作起步晚、社會認知度和社會影響力不高的現實局限，實踐中鮮有群眾就行政行為違法情形向檢察機關提出檢舉、控告。監督渠道狹窄，案源匱乏，監督無從落實。

（二）監督力量相對薄弱

一是監督手段缺乏。由于實踐中沒有檢察機關調卷權與調查取證權的明確規定，調卷難的現象普遍存在，調查核實過程中因缺乏實施監督的必要手段，容易出現事實難以查清、相關證據不足導致無法成案等情形。二是監督能力不強。行政權體系龐雜，涉及面廣，各專業領域有其自身的行政法律知識體系和行政權運行規律，檢察監督實踐往往遭遇對專業知識和行業特征不熟悉、不了解的困窘，缺乏發現問題、督促糾正的能力，監督流于形式，難以落到實處。

（三）監督效果難以保障

檢察機關在履行職責中發現存在行政違法的情形，主要采用檢察建議的方式向行政機關提出糾正意見。但是檢察建議并不具有啟動行政機關糾錯程序的法定效力，實踐中仍依賴于被監督機關的自覺配合，缺少有效的法律手段保障檢察建議的落實，監督成效難以體現。

二、形成原因分析

（一）立法缺失

在相關法律和司法解釋中雖有部分涉及行政執法檢察監督的規定，但相關條文籠統，缺少具體可行的操作規范。立法頂層設計存在空白，檢察監督剛性依據不足，實務工作中難免存在困擾。

（二）理念困囿

一方面是監督理念相對滯后，對訴訟外行政違法行為監督的認識不夠；另一方面是行政機關自覺接受檢察監督的意識不強，行政機關消極應對檢察監督工作的現象時有發生。

（三）機制不完備

一是內部協作機制不完善。當前行政執法部門與公安、檢察機關建立了“兩法銜接”工作機制，重點在于對行政執法機關有罪不究、有案不移、以罰代刑的涉罪行為進行監督，對于尚未構成犯罪的行政違法行為的監督缺少明確的線索移送和審查規定。二是外部協調制度未健全。檢察機關與行政機關溝通協調機制尚未全面完善，對執法信息缺乏了解，案源不暢；與被監督部門溝通聯系不夠，不易形成共識。三是機構人員配備薄弱。目前檢察隊伍中具有行政法專業知識背景的人員非常少，檢察人員的行政執法監督能力與現實的監督需求存在較大差距，制約行政檢察監督的開展。

三、行政違法行為檢察監督制度的完善

（一）完善立法

1.憲法、組織法定位。我國《憲法》僅對檢察權作了原則性規定，而《人民檢察院組織法》第5條規定的人民檢察院五項職權中，并未涉及行政執法監督權。最高權力機關可以通過細化法律條文，明確行政違法行為檢察權的定位。

2.行政訴訟法的完善。完善行政訴訟法的法律設置，明確人民檢察院對涉及嚴重損害國家利益、社會公共利益的行政違法行為，經督促履職程序，有關行政機關拒不履行職責的，有權以行政公益訴訟人的身份提起訴訟，增強行政違法行為檢察監督的剛性。

3.行政程序法的完善。將行政違法行為檢察監督納入行政程序法的制定，對檢察監督的具體實施作出細化規定，賦予檢察機關相應的調查核實權，同時在《行政復議法》等相關部門法中加以援引，并就所涉具體情形進一步創設專門的檢察監督規范，為各具體行政違法行為的檢察監督設立明確的監督依據。

（二）明確監督體系

1.明確監督原則。（1）依法監督原則。行政違法行為檢察監督的探索不能脫離法律框架，在相關法律尚未出臺的情況下，應取得全國人大常委會的授權。（2）適時監督原則。檢察監督應堅持“事后監督為主，事中監督為輔”的適時監督原則。（3）行政處理優先原則。檢察機關對行政違法行為實施監督，應首先督促行政機關自行糾正，在行政機關不予糾正的情況下，再啟動其他監督方式。

2.明確監督范圍。檢察機關對行政違法行為進行監督，理論上應涵蓋行政機關在所有行政管理領域的所有違法作為和不作為行為。基于探索階段檢察監督條件和能力的局限性，可以先聚焦嚴重危害公益的重點領域開展監督如生態環境和資源保護領域、國有資產保護領域、國有土地使用權出讓領域、食品、藥品安全領域、公共安全領域。

3.明確監督程序。（1）程序的啟動。行政違法行為監督案件的受理，應遵循人民檢察院案件受理的級別管轄規定。（2）審查核實。檢察機關對涉及的行政行為進行全面審查，審查中視情開展必要的調查核實。（3）作出決定。對符合監督條件的，向相關行政機關提出書面糾正意見；經審查認定行政行為違法依據不足的，終止審查；經審查發現違法行為已涉嫌犯罪的，由檢察機關相關部門立案偵查或移交公安機關處理。（4）跟進監督。被監督的行政機關如拒絕糾正或者未在一定期限內作出書面反饋，檢察機關應跟進監督，請求國家權力機關進行監督，提請上級檢察機關向行政機關的上級機關提出監督，或者啟動行政公益訴訟，加強后續監督以保障監督實效。

4.明確監督方式。（1）檢察建議。制發檢察建議的對象是實施具體行政違法行為的行政機關，同時可報送其上級行政機關或行政監察機關，以及國家權力機關。（2）督促起訴。對國家或社會公共利益負有監管職責的行政機關不行使或怠于行使職責，使國有資產或社會公共利益已經或者可能遭受損害，可通過民事訴訟途徑獲得救濟的，檢察機關應督促有關行政機關提起民事訴訟。（3）行政公益訴訟。通過試點探索，使行政公益訴訟成為行政違法行為檢察監督的有效方式。

（三）健全工作機制

1.完善內部協作機制。一是加強檢察院各部門的橫向協作配合。加強民事行政檢察監督部門與控告申訴、偵查監督、公訴等部門的聯系，整合辦案資源，形成監督合力。二是暢通上下級檢察機關的縱向聯動。制定行政違法檢察監督辦案工作規范，基層院加強案件的請示、匯報，市、分院深化對基層院辦案的督查和對疑難復雜案件的研究指導，三級聯動，推動檢察機關一體化長效監督管理機制的建立。

2.構建外部協調機制。一是建立檢察機關與行政機關的溝通協調機制，采取定期聯席會議、專題座談等形式，增進溝通，爭取共識與配合。二是建立檢察機關與政府相關監督部門的協同監督機制。與行政監察機關、審計監督機關等政府監督部門開展工作交流，互相通報工作情況，加強分析研究，形成協同監督的工作機制。三是建立檢察機關與人大的匯報協調機制，規范行政違法行為檢察建議書抄送人大的案件報備制度。

（四）加強隊伍建設

1.合理配備專業化監督人員。一是優化內部人員結構，將具有行政法專業知識背景的檢察干部配置到民行檢察辦案一線，專職承擔行政違法檢察監督；二是加強專業人才的引進，遴選、招錄行政專業人才充實檢察隊伍，逐步實現監督隊伍的專業化、職業化。

2.著力提升專業化監督能力。既要加強對行政專業知識的學習培訓，扎實專業基礎；又要注重行政違法監督辦案實踐，以案件研討、案件講評等方式強化崗位練兵，切實提升監督實務能力。