美國武器裝備科研生產軍民融合的主要做法

尹常琦 馮 靜 于曉偉 吳 蔚

（1.中國航空工業發展研究中心，北京 100029；2.國防科技工業局，北京 100048）

軍民一體化（CMI）/軍民融合是指國防科技工業基礎（BTIB）建立在更大的民用工業基礎（CTIB）之上，形成一個完整統一的國家科技工業基礎（NTIB）的過程。在軍民一體化基礎上，采用共用的技術、工藝、人才、設備、材料、基礎設施等要素，滿足軍用和民用兩種需求是美國冷戰以后國防工業采取的主要政策走向。美國法典中的軍民融合是指消除民用公司參與國防部項目的障礙，在承擔國防項目的執行者之間創造新型商業關系，推行現有最佳做法，并推進新型商務做法的發展與應用。在采辦政策上，要盡可能依賴那些符合國家安全需要的民用技術和工業基礎，減少商業產品、工藝和標準運用的聯邦政府壁壘。

一、軍民融合實踐的主要做法

（一）國家頂層法規和戰略規劃

1990年，美國國會先后制定《聯邦采辦改革法》《國防授權法》《聯邦采辦精簡法案》，要求國防部盡量采用民用企業的技術與產品，并以法律體系的形式確立一個統一的國家工業基礎，以保障國防工業有強大的工業體系和創新能力。為促進軍民大型科學儀器與設備共享，美國以法律形式保障政府對其科研基礎設施的穩定投入，主要集中在國防、核工業、網絡與安全等領域。

1994年，美國國會根據國會技術評估局的《軍民一體化的潛力評估》報告，首次將軍民一體化戰略作為國家戰略，在國家層面進行了戰略總體設計與長遠規劃。此后陸續發布了《國家軍事戰略》《國防戰略指南》《四年度防務評估》等文件，從頂層明確裝備建設和國民經濟建設協調發展的總要求，形成了國家層面的軍民融合總體框架和執行路線圖。

2011―2015年，美國制定了材料基因組計劃、大數據計劃、戰略計算計劃、腦計劃和納米計劃等國家級戰略計劃，并配合《國家安全領域科學技術創新發展戰略》《維持美國全球領導者地位：21世紀國防發展重點》等科技戰略，以及《云計算戰略》《大數據研究與發展戰略》《國防部制造技術戰略規劃》《網絡電磁空間發展戰略》等重點領域發展戰略規劃，明確了通過軍民大力合作為裝備建設和經濟建設創造更快捷、更高效、更安全的科學技術。

（二）實施軍民融合科研計劃

美國政府通過實施“民用技術轉移計劃”“民用運轉和保障節約計劃”“技術再投資計劃”“國防部制造技術計劃”“合作研究和開發計劃”“獨立研究與開發計劃”“兩用科學和技術計劃”“利用民用技術節省使用與保障費用倡議”“技術轉化倡議”等系列計劃，促進了軍民技術的相互交流轉化。通過“多學科大學研究倡議”等計劃吸收大學參與國防科研項目；通過“小企業創新研究計劃（SBIR）”鼓勵中小型企業開發滿足國防部需要的、具有商業化潛力的技術，并為其提供資金；通過“聯邦實驗室多種經營計劃（PDLDP）”，推動聯邦實驗室創新技術向工業部門的轉移；通過“大學研究設備資助計劃”為大學添置科研設備，改善科研條件等，極大促進了民間機構參與國防研發的積極性。其中“小企業創新研究計劃”每年投入25億美元支持初創公司的高風險項目，美國政府還規定研發經費超過10億美元的聯邦政府部門，每年要有一定比例的經費支持小企業和非營利研究機構的技術轉移項目，從而帶動了民間資本的投入，推動了科技成果的快速轉移轉化。

（三）構建軍民互補的研發生產體制

美國除將必需的軍用核心能力（如常規彈藥、核武器、核潛艇的制造及重要武器裝備的總裝，少數專用零部件和保密技術）保留外，其他大部分產品采用與民品相同的設備設施、規范和標準，并在同一生產線上生產。美國國防工業體系的主體是軍民結合型的私營企業，軍民資源的共用性和軍民技術的通用性保障了按市場規律進行武器裝備研發生產，大大降低了采購成本，快速提升了裝備的供給效率和裝備的先進性。

（四）促進軍民兩用技術開發

1993年，美國政府制定了為期5年、總預算241億美元的國防再投資和轉軌計劃，其中約70%資金用于發展軍民兩用技術。1998年，美國頒布《國防授權法》，規定軍方必須加大對軍民兩用技術的投資，并采取軍方和民口分攤的原則。美國立法規定，包括國防部在內的政府機構必須將其產生的創新成果轉移到私營部門中，以轉化成新的產品和服務。美國國防部對2000―2011年間與其簽署協議的505家企業進行調查，發現共簽署了602項技術轉讓協議，為企業帶來了133.51億美元收入，其中民品收入達120.3億美元，占比90%，如表1所示。

表1 2000―2011年美國國防部軍用技術轉民用的經濟影響（億美元）

（五）推動軍民標準交叉化

1994年，美國國防部允許承包商依據民用質量ANS/LASQ-C9000確定自己的質量體系，并通過全面清理，采納了1784項非政府標準，廢止了4000項軍用規范和300項軍用標準，極大鼓勵了民用先進技術在國防領域的應用。據美國官方統計，通過軍民標準交叉化，在短短兩年內節約成本約5.5億美元。

（六）推動國家創新平臺開放共享

美國建立了大規模的政府/軍隊科研體系，巨資興建了大量先進科學儀器和基礎設施，并高度重視這些設施的開發共享，以發揮財政投資的最大效益。美聯邦政府授權國防部開放國防實驗室的設備、技術和研究能力，向社會提供有償服務。目前已開放了1066個實驗設施，其中海軍473個，陸軍455個，空軍基地38個，包括小型實驗室、中心測試設施和靶場等39個。每年約有2萬名研究人員使用能源部科學局管理的設備設施，其中1/2來自美國各高等院校，1/3來自能源部國家實驗室，其他來自工業界等機構。

二、軍民融合協調和管理機構

（一）最高協調機構

美國國家安全委員會為最高協調機構，負責協助總統制定、審查并提出與國家安全有關的內政、外交和軍事政策。早期由總統、副總統、國務卿、國防部長、財政部長、中央情報局局長、參謀長聯席會議主席等高層官員組成的總統班底，目前已發展為正式的政府機構組織，由200余人組成，包括百余名專職人員。在協調經濟與國家安全方面，該委員會明確將工業和人力動員、基礎設施保護、全民防御、政策連續性和自然災害、應對恐怖主義等方面作為決策內容，國家安全委員會還設立緊急準備與動員計劃政策協調委員會，設有軍事動員、應急通信、應急反應、工業動員、資源動員、科技動員、財力動員、民防動員、地震動員、國防后勤、動員與部署指揮等12個部級協調組。

（二）部門內部協調機構

在部門決策機構層面也設立相關軍民融合機構，如美國1993年設立的跨部門的國防技術轉軌委員會，成員有陸海空軍、商務部、能源部、運輸部、NASA及國家科學基金會等單位。國防部還設立技術轉移辦公室，作為軍民用技術轉移牽頭管理部門，負責與能源部、商務部等政府部門和協會的協調。

（三）軍政聯合協同機構

美國促進部級協調機構主要是國防技術與工業基礎委員會、國防生產法委員會、核武器委員會和航空航天委員會。為加強國防部同國家航空航天局(NASA)、能源部等部門關系，成立航空航天協調委員會和核武器委員會等級部級委員會，分別負責協調國防部與NASA和能源部之間的關系。

三、推動軍民融合的財稅政策

（一）提供稅收優惠

美國的稅收減免優惠政策為實現科技創新提供了財政激勵，有利于新技術的商業化及推廣應用。1981年美國頒布的《經濟復興稅收法》規定，企業R&D支出可作為直接費用予以抵扣，凡當年R&D開支超過前3年平均值的企業，對其增加部分給予25%的稅收減免。從事基礎性研究的機構本身享受免稅待遇，如政府直屬研究機構、獨立非營利研究機構。承擔國防研究與開發項目的軍工企業可獲得減稅的永久性政策，各州對這些軍工企業免征銷售稅，只收聯邦所得稅和州所得稅。

2008―2010年，美國宇航與國防行業主要軍工企業的聯邦企業所得稅稅負（納稅額占利潤的比例）約為17%，遠低于法律規定的35%的稅率，也要低于全部工業企業18.5%的平均稅率，見表2。

在美國主要軍工企業中，波音公司同期的有效稅率低至–1.8%。其中僅美國政府通過稅收方式為波音公司大型民用客機的補貼在1989―2006年間就高達22億美元。2008―2010年美國主要軍工企業利稅統計表見表3。

表2 2008―2010年美國工業企業利稅統計表 （百萬美元）

表3 2008―2010年美國主要軍工企業利稅統計表（百萬美元）

（二）給予科研退稅優惠政策

美國于1986年頒布國內退稅法，規定一切商業性公司和機構可獲得新增值20%的退稅，前提是其研發經費比以往有所增加。費用包括雇傭人員的工資、研究所必需的物資投入（不包括土地和折舊設備）及其他直接支撐研發的服務費。研發活動退稅不僅限于企業和機構，如個人從事經營性的研發活動，也可享受上述20%的退稅優惠。

（三）給予加速折舊優惠政策

20世紀七八十年代，美國出臺的經濟恢復稅法允許承擔軍品的企業可以加速折舊。美國兩次縮短固定資產使用年限，加速折舊，并簡化固定資產折舊算法。對承擔軍品科研生產任務的企業，允許一些設備可5年完成折舊，一些廠房可10年完成折舊。研發中使用的特定儀器設備可加速折舊，最長年限為3年，是所有設備折舊中最快的，減輕了承擔軍品任務的科研生產企業的負擔。

（四）鼓勵風險投資

20世紀70年代末至80年代初，美國先后頒布《收入法》《經濟恢復法》，規定企業風險投資總額的60%可以計入成本免征所得稅，其余40%的風險投資可以減半計入成本征稅，企業從事風險投資的所得稅率從49%降至20%，促進了以信息、生物為代表的高新技術產業的發展，也極大降低了武器研制生產上的投資風險。近年來，波音、洛馬等大型軍工企業廣泛采用風險投資的方式對從事前沿技術開發的初創企業進行投資，以獲取行業外部的創新技術。

（五）對軍工企業實行項目補貼

主要通過五種方式對軍工企業實行補助，一是通過合同形式將研發項目交由軍工企業負責，企業可以使用這些研究成果；二是政府研究人員支持企業開展裝備研發活動，而企業不需支付任何費用；三是允許企業以無償或低價租賃的方式使用政府所有的研發設備和研發設施；四是企業自行開展研發活動可以從政府獲取獨立研究與開發（IR&D）補助，此項年度投資額高達45億美元；五是政府向企業提供預付款，降低企業研發風險。

（六）提供優惠借款和融資

美國政府規定需要資金流來完成軍品研制、生產的企業，可向金融機構申請借款。美國國會授予聯邦儲備銀行以國家財務代辦的身份實行貸款擔保，并可為企業進行技術開發和軍品出口提供長期低息貸款，或者向外國買家的私人銀行提供擔保。1998―2004年間，進出口銀行提供的貸款和私人銀行擔保共計530億美元，其中280億美元給予了波音公司。

美國政府高度重視資本市場對企業的支持作用，主要軍工企業如洛克希德·馬丁、波音、諾斯羅普·格魯曼、通用動力、雷神等五大軍工巨頭全部是華爾街上市企業。在美國政府軍備采購需求牽引下，軍工企業充分利用軍事高科技給人們帶來的心理預期，通過產融結合、企業上市、專業重組等形式，為武器裝備科研生產提供源源不竭的資本動力，為美國軍工產業發展奠定了堅實基礎。

（七）支持中小企業發展

美國政府將中小企業視為美國經濟的脊梁，中小企業為美國經濟發展提供了原動力。據統計，美國55%的新技術由中小企業創造，70%的科研項目由中小企業完成。2003―2012年間，美國國防部有19.8%~24.6%的主承包合同，以及31.7%~37.4%的分包合同授予中小企業。

綜上，美國促進軍民融合的做法是全方位、多層次、漸進式、可持續的，其做法值得我們學習借鑒。軍民融合發展戰略不是一蹴而就的，也不是單一層面的問題，是整體施策、共同發力的過程。在這一進程中，有很多鮮活的經驗和失敗的教訓都應引起我們的深入學習和反思。