我國AEO實施中的問題與對策分析

雙海軍，田桂瑛，曾曉紅 SHUANG Haijun,TIAN Guiying,ZENG Xiaohong

（重慶人文科技學(xué)院，重慶 401524）

(Chongqing Institute of Humanities and Technology,Chongqing 401524,China)

0 引言

為了鼓勵企業(yè)守法自律，提高海關(guān)監(jiān)管效能，我國海關(guān)從1999年開始對企業(yè)實施分類管理，并于2008年、2011年先后對管理辦法進行了修訂。隨著2014年12月1日《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》的正式生效，企業(yè)分類管理實現(xiàn)了與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。企業(yè)管理類別由過去的AA、A、B、C、D五級精簡為更易于辨識的高級認(rèn)證企業(yè)、一般認(rèn)證企業(yè)、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)四級，其中認(rèn)證企業(yè)是中國的AEO企業(yè)，高級認(rèn)證企業(yè)可享受AEO互認(rèn)國家或地區(qū)的通關(guān)便利措施[1]。AEO（Authorized Economic Operator）即“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”，在世界海關(guān)組織（WCO）制定的《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》中被定義為：“以任何一種方式參加貨物國際流通，并被海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定符合世界海關(guān)組織或相應(yīng)供應(yīng)鏈安全規(guī)范的一方，包括生產(chǎn)商、進口商、出口商、報關(guān)行、承運商、理貨人、中間商、港口和機場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者、倉儲業(yè)經(jīng)營者和分銷商”[2]。通過AEO的企業(yè)享受互認(rèn)國家（地區(qū)）給予的各種便利措施，包括簡化單證審核、減少貨物查驗、優(yōu)先通關(guān)、優(yōu)先查驗、指定海關(guān)聯(lián)絡(luò)員、安全貿(mào)易伙伴身份承認(rèn)以及在中斷的國際貿(mào)易恢復(fù)時提供快速通關(guān)等。

從2005年6月世界海關(guān)組織通過《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》首次提出AEO概念，到2014年12月我國正式施行AEO制度以來，國內(nèi)外學(xué)者對AEO制度進行了相關(guān)研究，取得了一些研究成果，主要集中在以下三個方面：一是AEO制度對供應(yīng)鏈安全的影響。例如，從AEO實施作用角度，論證AEO制度對提高全球供應(yīng)鏈安全的益處[3-4]；從海關(guān)與企業(yè)合作關(guān)系角度，通過實際案例論證AEO制度對供應(yīng)鏈安全的正面作用[5]。二是AEO制度的實施對策建議。通過梳理AEO的產(chǎn)生與發(fā)展，分析AEO制度施行遇到的問題，提出相應(yīng)AEO制度實施對策建議[6-7]。三是國際間AEO制度的互認(rèn)。從國際間貿(mào)易安全和通過便利化角度，研究國家之間AEO互認(rèn)合作[8-9]。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，尤其是國家實施“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家重大戰(zhàn)略的實施，保稅物流將得到迅猛發(fā)展，海關(guān)對保稅物流企業(yè)的常規(guī)監(jiān)管將無法滿足正常貿(mào)易降低交易成本的需求。AEO制度的引進和確立，正好吻合了當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期內(nèi)海關(guān)監(jiān)管和物流企業(yè)發(fā)展的需要。但是，由于AEO制度在我國還是新生事物，AEO認(rèn)證和實施還處于探索階段，對于認(rèn)證過程中出現(xiàn)的問題繼續(xù)進行研究，并找準(zhǔn)相應(yīng)的解決對策，促進認(rèn)證企業(yè)誠信、健康、有序、正常發(fā)展，仍然具有重要的現(xiàn)實與實踐意義。

1 我國AEO制度的實施現(xiàn)狀

我國海關(guān)自實施AEO制度以來，鼓勵并支持國內(nèi)企業(yè)積極開展AEO認(rèn)證，加強與歐、美等海關(guān)合作試點項目，并已在AEO國際互認(rèn)合作中取得了實質(zhì)性進展。

1.1 國際間互認(rèn)。我國自建立AEO制度以來，發(fā)展迅速，已步入AEO制度及互認(rèn)工作的先進國家行列。截至2017年底，中國海關(guān)已與35個國家和地區(qū)達成AEO互認(rèn)安排，包括與歐盟、新加坡、韓國、瑞士、新西蘭、以色列等的互認(rèn)以及內(nèi)地與香港的互認(rèn)。當(dāng)前，中國海關(guān)正在與俄羅斯、哈薩克斯坦、馬來西亞、土耳其、蒙古等“一帶一路”重要節(jié)點國家以及美國、日本等重要貿(mào)易國家海關(guān)開展AEO互認(rèn)磋商，力爭2020年前完成與“一帶一路”沿線所有與我國有AEO合作意愿國家的互認(rèn)[10]。

1.2 國內(nèi)企業(yè)AEO認(rèn)證。對于AEO認(rèn)證，國內(nèi)企業(yè)由開始不太理解到積極主動申請，經(jīng)過了一番認(rèn)識過程。AEO認(rèn)證并非只是為了一張紙，而是通過資料準(zhǔn)備，制度修訂、流程整改等工作，使得企業(yè)“管理提升”，推進企業(yè)與世界接軌的過程。而通過AEO認(rèn)證的企業(yè)，其進出口貨物在確定商品歸類、原產(chǎn)地確定、海關(guān)估價和辦結(jié)其他海關(guān)手續(xù)前可先行驗放，由海關(guān)統(tǒng)一設(shè)立協(xié)調(diào)員，享受便捷通關(guān)服務(wù)。AEO認(rèn)證的作用，有效促進了企業(yè)參與到AEO認(rèn)證中來。海關(guān)總署制定公布的《海關(guān)認(rèn)證企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》明確了中國海關(guān)AEO企業(yè)的評價標(biāo)準(zhǔn)，包括內(nèi)部控制、財務(wù)狀況、守法規(guī)范、貿(mào)易安全和附加標(biāo)準(zhǔn)等5大類標(biāo)準(zhǔn)，其中，高級認(rèn)證企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有18條32項具體指標(biāo)，一般認(rèn)證企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有18條29項具體指標(biāo)，企業(yè)可以按照該標(biāo)準(zhǔn)進行自我評估，認(rèn)為自身符合各項具體指標(biāo)要求的，就可以向所在地海關(guān)提出申請。若企業(yè)經(jīng)評估發(fā)現(xiàn)自身存在不符合標(biāo)準(zhǔn)的情形，也可以對照標(biāo)準(zhǔn)進行自我規(guī)范、改進，待達到標(biāo)準(zhǔn)要求后，再向海關(guān)提出認(rèn)證申請。經(jīng)企業(yè)申請，海關(guān)通過書面審核和實地認(rèn)證后，認(rèn)為企業(yè)符合《認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的，頒發(fā)《認(rèn)證企業(yè)證書》，企業(yè)就成為海關(guān)認(rèn)證企業(yè)，也就是AEO企業(yè)[11]。截止2015年12月底，全國的AEO企業(yè)總共有40 091家，大約在全國海關(guān)注冊的企業(yè)總數(shù)中占5%[12]。近幾年，AEO認(rèn)證速度明顯加快，以廣州為例，僅2017年廣州海關(guān)已成功培育AEO企業(yè)113家并正式啟動AEO企業(yè)培育五年計劃，目標(biāo)在五年內(nèi)使廣州海關(guān)AEO企業(yè)數(shù)量提升至2 000家[13]。據(jù)統(tǒng)計，我國AEO企業(yè)貨物出口至AEO互認(rèn)國家（地區(qū)）時，查驗率降低了60%至80%，通關(guān)時間和通關(guān)成本降低了50%以上[14]。

2 我國實施AEO制度面臨的問題

通過文獻查閱和走訪相關(guān)企業(yè)，我們發(fā)現(xiàn)盡管這些年來，我國AEO制度的實施實踐邁出了堅實的步伐，但是還存在認(rèn)證企業(yè)總體偏少，AEO制度現(xiàn)在基礎(chǔ)條件薄弱，評估認(rèn)證人才相對匱乏，認(rèn)證成本較高等問題，急需加以解決。

2.1 AEO制度現(xiàn)有基礎(chǔ)條件薄弱。AEO制度實施是以企業(yè)誠信為基礎(chǔ)，需要相關(guān)專業(yè)人士按照國家頒布的《海關(guān)認(rèn)證企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，進行評估。而我國的企業(yè)信用系統(tǒng)還在起步的開始階段，想要建立一個全面的信用系統(tǒng)還需要一定的時間。目前，我國海關(guān)、工商以及稅務(wù)等都建立了其相關(guān)的信息平臺，但實現(xiàn)各個部門的信息融合和數(shù)據(jù)共享還處于初始階段，加上現(xiàn)在的個人信用制度還沒有完全有效建立起來，海關(guān)對于企業(yè)及其高級管理人員的資信評估和信用評價還非常困難。同時，AEO認(rèn)證涉及到很多專業(yè)所特有的知識，企業(yè)懂得AEO認(rèn)證要求，具備相關(guān)專業(yè)技術(shù)的人員還比較缺乏，所以在推進AEO的認(rèn)證工作中，我國還有很長的路要走[15]。

2.2 評估認(rèn)證人才相對匱乏。AEO的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)涉及貿(mào)易安全、內(nèi)部控制、財務(wù)狀況等方面，對AEO申請企業(yè)的信用監(jiān)控、驗證稽查、風(fēng)險管理過程需要精通會計財務(wù)、企業(yè)管理、信息技術(shù)等專業(yè)性人才支持，對信用評估過程中無法進行客觀量化的標(biāo)準(zhǔn)項目需要依靠高技能、高素質(zhì)的海關(guān)管理人員進行經(jīng)驗把握。而我國現(xiàn)階段的海關(guān)管理隊伍從質(zhì)量與數(shù)量上都相對缺乏，知識、專業(yè)結(jié)構(gòu)還比較單一，無法較好滿足AEO認(rèn)證工作所需系統(tǒng)化、專業(yè)化、國際化的要求，評估認(rèn)證人才急需引進或培養(yǎng)。

2.3 AEO制度認(rèn)證成本高導(dǎo)致企業(yè)認(rèn)證意愿低。AEO認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)要求高，認(rèn)證過程復(fù)雜，需要提供各種資料和企業(yè)內(nèi)部的各項規(guī)章制度，認(rèn)證并非是一件輕松的事情，需要企業(yè)投入較多的人力、物力。對照內(nèi)部控制、財務(wù)狀況、守法規(guī)范、貿(mào)易安全和附加標(biāo)準(zhǔn)等5大類標(biāo)準(zhǔn)，30項左右的指標(biāo)，許多企業(yè)由于自身的原因，在申請AEO認(rèn)證的過程中會發(fā)現(xiàn)離AEO認(rèn)證的要求有較大差距，而要滿足這些標(biāo)準(zhǔn)和要求，需要進一步投入相關(guān)的人力、物力和財力，很多企業(yè)特別是中小型企業(yè)都會從自身出發(fā)開始考慮，放棄AEO認(rèn)證。

2.4 企業(yè)對AEO制度認(rèn)可程度不一。由于很多企業(yè)對AEO認(rèn)證還不是特別了解，對完成AEO認(rèn)證能夠給企業(yè)增強市場競爭力以及能夠降低其國際貿(mào)易成本等所帶來的一系列可觀利益知之甚少，因此，各個企業(yè)對AEO認(rèn)證的態(tài)度迥異，從整個公司發(fā)展戰(zhàn)略角度來理解AEO認(rèn)證的企業(yè)并不太多。同時，由于我國海關(guān)對于“守法便利、違法懲戒”真正意義上的差別化管理還有一定的距離，還有很多相關(guān)的優(yōu)惠措施和檔次并沒有真正實施起來，進一步加大了一些企業(yè)對于AEO制度的分歧，對于是否進行AEO認(rèn)證還處于觀察階段。

2.5 口岸協(xié)同管理缺乏效率。眾所周知，口岸各個部門的協(xié)同管理對于貨物的快速過關(guān)至關(guān)重要。這些年來，雖然我國在口岸改革上采取了很多措施，但是現(xiàn)行口岸管理的相關(guān)體制并沒有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，還存在各個口岸的交流不暢等情況，導(dǎo)致了進出口相關(guān)AEO認(rèn)證企業(yè)不能很好地得到本應(yīng)該得到的便利通關(guān)服務(wù)。而且除此之外，還存在一些諸如各種數(shù)據(jù)冗余、審批繁瑣、等侯時間過長等其他問題影響到AEO制度的順利實施[5]。

2.6 國際互認(rèn)難度較大。世界海關(guān)組織最開始建立AEO制度的目的是為了應(yīng)對恐怖主義給全球貿(mào)易供應(yīng)鏈帶來的危害，使得國際化的貿(mào)易更加便利。目前，雖然每個國家的AEO制度都是以《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》相關(guān)規(guī)定作為模板，但是實際上都是根據(jù)自己國家的不同國情對其進行“量身改造”，這就導(dǎo)致了由于每個國家的貿(mào)易安全、商業(yè)利益、法律法規(guī)等相關(guān)方面存在差異，從而使各國的實施方式存在一些差異。由于我國推行AEO制度的時間比較晚，和一些發(fā)達國家相比，在保障能力和風(fēng)險控制能力方面還存在一些欠缺的地方，在AEO企業(yè)認(rèn)證手段和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等方面還需要更多時間去進一步完善。

3 促進AEO制度在我國推廣的對策

3.1 建設(shè)社會信用管理體系。營造良好的誠信發(fā)展環(huán)境是推進AEO制度實施的首要任務(wù)，各地政府要進一步結(jié)合實際，積極探索本地信用體系并加快信用立法出臺。首先，進一步健全完善社會信用體系相關(guān)的政策體系和規(guī)章制度；其次，完善健全社會信用體系的監(jiān)管與獎懲機制，加大對良好信用記錄守信主體的表彰和獎勵力度，加強對失信主體市場準(zhǔn)入等方面的懲戒和約束；為維護運營和平臺建設(shè)提供必要的經(jīng)費保證，努力打造社會誠信發(fā)展環(huán)境，發(fā)展社會信用服務(wù)機構(gòu)。

3.2 不斷加強海關(guān)自身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是引入國外各種優(yōu)秀的科技手段，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及云計算等科學(xué)技術(shù)，強化信息通訊技術(shù)的安全與數(shù)據(jù)保護、電子數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)交換。二是成立一支海關(guān)AEO專家團隊，重視與各國海關(guān)之間的經(jīng)驗交流，定期舉行AEO研討，保證AEO專家團隊的持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展和不斷的壯大。同時，還可以從國外引進一些外部專業(yè)力量，讓其參與AEO認(rèn)證，以此提高專家團隊的專業(yè)水平。三是建立風(fēng)險管理平臺、風(fēng)險指標(biāo)體系以及完善協(xié)調(diào)運作機制。

3.3 加強AEO認(rèn)證宣傳和輔導(dǎo)。為加強企業(yè)對AEO認(rèn)證程序、要求和認(rèn)證后作用的理解，海關(guān)作為AEO認(rèn)證主管部門，應(yīng)組織專門人員到相關(guān)企業(yè)宣講或組織專門培訓(xùn)班，請通過AEO認(rèn)證的企業(yè)暢談如何認(rèn)證及通過認(rèn)證后的作用，讓企業(yè)明白AEO證書就是一張全球快速通關(guān)的“VIP卡”，AEO企業(yè)不僅在國內(nèi)享受海關(guān)便捷通關(guān)措施，其出口貨物在與我國互認(rèn)的國家（或者地區(qū)）海關(guān)也可以享受通關(guān)便利，包括：減少進口貨物單證審核、降低進口貨物查驗率、進口貨物優(yōu)先辦理通關(guān)手續(xù)、設(shè)立海關(guān)AEO聯(lián)絡(luò)員、非常時期優(yōu)先處置等。通過廣泛宣傳和現(xiàn)場輔導(dǎo)，促進更多企業(yè)積極參與AEO認(rèn)證[16]。

3.4 促進海關(guān)與相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會的合作。積極加強海關(guān)、稅務(wù)、運輸、檢驗檢疫以及外匯等多個口岸管理相關(guān)部門協(xié)作，明確各個部門的職能以及之間的關(guān)系。并通過相關(guān)的行業(yè)協(xié)會進行溝通聯(lián)系，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作為連接企業(yè)與海關(guān)的關(guān)系紐帶作用，提供AEO制度的具體要求信息和培訓(xùn)機會，指導(dǎo)企業(yè)進行AEO認(rèn)證。

3.5 積極推動與國際AEO的互認(rèn)磋商。對于各國海關(guān)而言，無論是維護全球貿(mào)易安全，還是提高全球貿(mào)易便利化水平，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，都顯得非常重要。在積極推動AEO國際互認(rèn)過程中，我國要繼續(xù)不斷學(xué)習(xí)和吸收歐美等發(fā)達國家經(jīng)濟體比較領(lǐng)先的AEO制度實施經(jīng)驗，勇于承擔(dān)更重要的工作。2017年10月，中國海關(guān)起草的《世界海關(guān)組織“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”（AEO）互認(rèn)實施指南》，在世界海關(guān)組織“全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架”工作組會議上通過，表明我國海關(guān)已在AEO領(lǐng)域具備了一定的話語權(quán)[17]。隨著我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)范圍的擴大，“一帶一路”戰(zhàn)略的施行，我國海關(guān)與世界各國海關(guān)，尤其是“一帶一路”沿線國家海關(guān)的合作將成為新時代國際合作的戰(zhàn)略重點。應(yīng)從我國國情出發(fā)，結(jié)合企業(yè)的實際，加大與世界各國海關(guān)的溝通，堅持互惠共贏，求同存異，積極推動國際AEO的互認(rèn)磋商，促進國際貿(mào)易的發(fā)展。