城市土地儲備調控優化建議

伍海瑞

（四川省達州市土地儲備中心，四川 達州 635000）

引言

城鎮化的進一步發展，依法治國的高標準，對國內土地儲備制度提出了更高的要求。基于各國土地儲備制度的剖檢，在闡述國內土地儲備制度產生和發生的基礎上，思考國外經驗發展國內土地儲備制度轉型的啟示，確保多元化的融資渠道是保證土地儲備制度轉型成功的關鍵。

1 我國土地儲備制度建立的背景

土地儲備制度出臺的主要目的在于加強土地調控和規范土地市場運行，并充分分析土地資源的使用現狀進行土地資源管理目標的設定。在我國社會經濟不斷發展之下，土地交易市場也不斷地將不足之處進行改善，但諸如私自將土地資源進行轉讓和對地皮進行炒賣的現象還是屢見不鮮，這將對土地市場秩序造成嚴重的影響，因此一個更加健全的土地儲備制度顯得尤為重要。

2 土地儲備管理政策調整的影響

2018年1月國家《土地儲備管理辦法》（國土資規〔2017〕17號）進一步明確，強化對債券的“使用主體、額度規模、資金用途、投入收益平衡”的控制，強化土地儲備資金使用監管。近年國家出臺新的土地儲備政策對土地儲備資金使用的管理更加嚴格和規范，土地儲備融資渠道變窄，融資規模受限制，融資難狀況將成為一種常態；另一方面銀行仍繼續實行差別化的信貸政策，支持實體經濟發展，這對土地儲備是一種間接利好，但直接幫助作用有限。

3 城市土地儲備調控優化建議

3.1 政府主導地位

城市化進程加劇，土地供需矛盾更加激烈。為滿足市場的發展需求，確保城鎮土地市場的健康平穩發展，更好發揮政府的宏觀調控能力，政府掌控一定數量的儲備土地有其現實的必要性。為此，土地儲備制度可以說是政府宏觀調控市場的有效手段，政府在其中必須要發揮主導作用。

3.2 健全完善的法律制度體系

思考國外土地銀行能順利運行，與國外較完善的立法體系支撐脫不了關系。目前，各國為保障土地交易各方的合法權益，都制定了較為完善的地權法。國內同樣出臺了《土地管理法》、《城市房地產管理法》等等，使著土地儲備制度的實施做到有法可依。但是，隨著工作的開展和深入，還會出現更多矛盾問題有待解決，法律體系還有待進一步的完善。

3.3 向舊區改造進軍，促進城市更新

注重存量用地儲備開發利用與資源整合，一方面是老舊工業區改造，將存“高污染、高能耗、高排放”等問題的禁止類、淘汰類產業用地、不符合安全生產和環保要求的、“退二進三”等不適應現代化城市特征的歷史遺留老舊重工業區通過土地收儲，搬遷改造，供應給現代服務業和高科技產業，打造具經濟和社會效益的高端產業地產。另一方面是都市邊緣區、老舊居住區改造，將都市邊緣區、舊住宅區、城中村、棚戶區等粗放用地集中進行收儲改造、綜合整治、功能提升，如建設城市公共租賃用房、文化創意園、創新產業孵化園等，作為承載區將市內的部分功能、產業、人口，轉移出來，進而推動都市邊緣區產業結構、區域結構、城鄉結構調整，加快轉變經濟發展方式，實現城市更新。

3.4 向城市基礎設施周邊進軍，提升土地儲備價值

城市土地常常會由于社會公共產品服務帶來的土地增值，如城市軌道交通沿線的土地會因為軌道交通的便攜性而快速升值。將土地儲備與城市建設結合起來，通過將地鐵沿線、高鐵站周邊、交通干道以及體育中心、衛生中心周邊等與現有城市建成區接壤的土地收儲，并強化周邊的基礎設施和相關配套，將單純的土地收儲與基礎設施、公共服務設施建設結合起來，并同時跟進商業、教育等居民生活必須的配套，實現社會公共產品對周邊的拉動和輻射能力，疏解中心城區人口壓力、引導商業集聚的同時，拉動經濟增長，提升土地儲備價值。

3.5 向現狀與規劃沖突區進軍，保障城市建設目標現

城市總體規劃是城市建設的藍圖，而不符合城市功能定位的存量建設用地將嚴重影響城市建設目標的實現。城市土地儲備應向現狀與規劃沖突區進軍，根據城市發展定位、經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市規劃、產業規劃等安排收購儲備土地，在遵循城市地域空間發展規律的基礎上，以城市產業結構調整和城市產業布局優化為目標，以現狀土地用途與規劃安排用途沖突的地塊為突破點，將城市核心區不符合城市未來規劃用地通過土地收儲，改造為符合城市規劃安排的用途，在此過程中實現充分發揮土地儲備優化城市空間結構的功能，成為城市建設目標實現的執行者。

3.6 加強“三通一平”的技術要求

“三通一平”指的是在施工的過程中保證水通、路通以及電通，同時保障紅線范圍內的土地平整，這就要求施工單位在進行土地前期開發整理的過程中應當進行科學布局與合理安排。在進行開發整理時要根據不同的建筑物高度及其使用要求，進行供水管徑大小地確定，充分考慮各類用水的因素進行合理的設計。同時為了日后設計的方便，應當盡可能將施工時設計的臨時管道科學化設計，以便日后可以將臨時管道與正式管道相連接，為工程的開展提供便利。

結束語

土地儲備制度是城市土地管理的重要組成部分，經過這些年的發展，在不斷的實踐、不斷的完善基礎上，各國土地儲備制度管理都取得不錯的佳績。回歸到國內土地儲備制度轉型，關鍵的一點經驗尤其值得我們去反思和實踐：以公共利益為導向的核心要點始終不能動搖，同時，要保證政府在土地儲備制度轉型中的主導地位，充分發揮其土地資源管理的宏觀調控作用。