“整鄉搬遷”經驗探索與現實價值

鄧偉 朱欽萬

十年前，重慶市巫山縣開創全國先河，實施了“重慶第一窮鄉”——廟堂鄉整鄉搬遷，探索出深度貧困山區的脫貧之路，其典型經驗先后在人民日報、新華網、半月談等國內主流媒體刊登報道。十年來，巫山縣乘勢而為，以點帶面，復制推廣“廟堂經驗”，將生態扶貧搬遷作為斬斷貧困地區“窮根”的先行之策，先后完成“3村6社”整體搬遷，易地扶貧搬遷11.09萬人，努力走出山區精準扶貧“攻堅拔寨”新路徑，切實破解一方水土難以養活一方人的現實問題。

一、項目實施前：算清“三筆賬”提高群眾“認可度”

（一）算好“經濟賬”，有利于集中資金辦難事。重慶市巫山縣是典型的山區農業大縣。全縣幅員面積2958平方公里，農業人口占比77%。境內山高坡陡，溝壑縱橫，自然環境惡劣，巖溶面積占土地總面積的93.3%，是全國100個石漠化綜合治理試點縣之一。土地利用率低，人居相對分散，人口密度為202人/平方公里，其中生活在深山邊遠地區的窎遠戶57863人，占貧困人數的63.8%。基礎設施配套難，投入成本高，公共資源利用率低。以原廟堂鄉為例，僅改善水、電、路等基礎設施就需投資2億元以上，僅通鄉通暢公路就需6000萬元左右，人均投資高達8.67萬元。而當年實施整鄉搬遷，只需投入4000萬元，可節省資金上億元。由此統一了干部思想，堅定了政府搬遷決心。

（二）算好“民生賬”，有利于脫貧致富辦實事。重慶市巫山縣2014年核定現行標準下的貧困戶24620戶90642人，其中12032戶生活在海拔1200米以上的高寒邊遠山區。一些群眾居住在類似于原廟堂鄉的“窮鄉僻壤”，過著“刀耕火種”的生活。該地區土地貧瘠，生產落后，經濟匱乏，糧豬總產值占農業總產值的60%以上，屬典型的糧豬型二元產業結構，農民增產增收和脫貧致富難度大。如原廟堂鄉糧食畝產量僅250公斤左右，搬遷前農民人均年收入1600元左右。同時，因信息閉塞，觀念落后，采用傳統的“輸血”“造血”措施不能有效擺脫貧困。實施整鄉搬遷，改進生產方式，扶持培育致富產業，配套醫療保險、養老保險、子女讀書、看病就醫、文體服務“五件衣服”，讓貧困群眾搬出大山，搬出希望，搬出巨變。由此解決了群眾顧慮，增添了群眾搬遷信心。

（三）算好“生態賬”，有利于長遠謀劃辦大事。重慶市巫山縣地處三峽庫區腹地，是長江流域重要生態屏障區，境內4個自然保護區、風景名勝區、地質公園等重點生態保護區域占幅員面積的51%。這些區域內有原住居民約6萬人，頻繁的人為活動對生態功能破壞較大。如原廟堂鄉位于五里坡國家級自然保護區核心區域，金絲猴、云豹和紅豆杉、珙桐等國家珍稀動植物資源十分豐富。搬遷前農戶燃料主要以柴禾為主，人獸爭地矛盾突出，森林植被不同程度遭到破壞，野生動物保護壓力巨大。實施易地搬遷，減少人為活動對生態環境的破壞，有利于保護生態環境，筑牢三峽庫區生態屏障，維護生態功能完整，功在當代，利在千秋。由此厘清了利益關系，聚合了公眾民心。

二、項目實施中：創新“三大舉措”提高搬遷“加速度”

（一）堅持“三個結合”，聚合資源解難題。堅持在搬遷安置點建設上，充分結合群眾自身特色，綜合利用優勢資源，科學布局，建成集中安置點337個。與美麗鄉村建設相結合。將搬遷群眾集中安置點納入美麗鄉村建設的重要內容，統籌規劃建設，完善配套功能，把集中安置點建成美麗鄉村示范點，使搬遷戶享受到新農村的公共資源和服務成果。與新型城鎮化建設相結合。在場鎮、集鎮周邊合理規劃布局一批搬遷安置點，利用場鎮基礎設施的建設成果，降低項目投入成本。鼓勵和支持有條件的搬遷戶轉戶進城進鎮，從事非農行業。與鄉村旅游發展相結合。利用巫山得天獨厚的旅游資源，把旅游資源區附近作為搬遷戶安置的首選地。逐步將集中安置點打造成鄉村旅游接待點，讓搬下山的群眾吃上旅游飯，在家門口增收致富。

（二）堅持“五種安置”，積極引導遵意愿。堅持在搬遷問題上不搞“一刀切”，充分遵照群眾意愿，采取多種方式靈活安置。農村集中安置一批。由政府統一征地、規劃和建設，在兩坪仙橋、騾坪茶園、官渡陽壩等地建設一批集中安置點，安置46223人，占41.7%。插花分散安置一批。在縣域內集鎮或低山帶有閑置耕地及房屋的，由農戶自行協商、政府協助，簽訂房屋轉讓和土地流轉協議，辦理戶口遷移，實行“插花式”分散安置61322人，占55.3%。進城進鎮安置一批。對于有一定經濟條件和就業能力的群眾，鼓勵進縣城安置，就近推薦到工業園區和城區市政等公益崗位就業，搬遷1322人，占1.2%。移民外遷安置一批。搬遷對象自愿選擇跨區縣安置，只要符合搬遷安置條件，支持其享受搬遷政策。通過務工創業、投親靠友等方式，實行縣外安置816人，占0.7%。集中供養安置一批。對于五保戶等特殊群體，本著自愿、就近、便利的原則，由當事人提出申請，政府組織實施，集中供養1217人，占1.1%。

（三）堅持“三個一點”，多方籌資強保障。堅持政府投一點、銀行貸一點、農戶出一點的模式，多渠道保障搬遷資金。政府投入一點。充分利用易地扶貧、生態扶貧、三峽移民搬遷、金土工程等資源優勢，整合財政資金9.2億元，直接補助給搬遷群眾和基礎設施配套、公共服務完善。銀行融資一點。積極協調銀行予以金融支持，申請期限長、利率低的專項基金和政府債券16.9億元。并對部分資金不充裕的農戶，鼓勵銀行授信，給予小額信貸支持，政府按政策進行貼息補助。農戶自籌一點。嚴格按搬遷人口界定住房面積，對政府投入和補助不足部分，由農戶自籌。加大宅基地復墾、農房整宗地收益權收儲爭取力度，籌集資金1.08億元，有效化解貧困戶建房大額負債的難題，搬遷群眾戶均負債控制在1萬元以內。

三、項目實施后：強化“三大效益”提高搬遷“滿意度”

（一）加快致富產業培育，凸顯經濟效益。保障安置移民用地。結合農村“三變改革”，推動土地流轉，引導支持搬遷群眾承包、轉包、租賃遷入地閑置土地。大力開展集中安置點周邊低效、撂荒地國土整治，“無中生有”增加農戶用地。通過多種方式保障農村地區搬遷戶人均0.5畝的“菜園地”。因地制宜發展致富產業。整合財政資金，扶持發展山羊、烤煙、脆李、中藥材“1+3+2”山地特色高效農業，大力發展鄉村旅游，確保戶戶有產業，人人可增收。其中26355人結合自身實際培育起農業特色產業；3820人直接參與鄉村旅游發展，興建農家樂962家，實現脫貧致富。轉移勞動力實現致富夢。組織開展建筑、家政、種植和養殖等技能培訓，使搬遷戶掌握1～2門實用技術，提升就業能力，整合開發2387個公益崗兜底安置貧困戶勞動力就業，15200余戶通過務工和經商實現脫貧致富。全縣貧困發生率由13.7%降至1.55%，實現提前三年摘掉“國貧縣”帽子目標。

（二）強化資源綜合管護，凸顯生態效益。森林植被得到有效恢復。近年來，通過退耕還林、天然林保護、長江防護林三期、庫岸綠化等工程，對原搬遷地區耕地、設施用地、宅基地、低效林改造等實施造林104萬畝，補齊“天窗”和“斷帶”，全縣森林覆蓋率達57%，蓄積量達585萬立方米，森林質量顯著提高。如原廟堂鄉森林覆蓋率同比增加134%，區域內現有野生植物2800多種，其中列入瀕危物種紅色名錄的達19種，堪稱植物王國。野生動物得到有效保護。由于人口搬遷，人為活動大量減少，生態植被逐步恢復，動物領地有效擴張，野生動物種群不斷壯大。據科考調查，原廟堂鄉保護區內現有野生陸棲脊椎動物422種，其中列入瀕危物種紅色名錄的動物達79種。國家重點保護動物金錢豹、云豹、黑熊、野豬出沒頻繁，是名副其實的動物天堂。水土流失得到有效治理。生態脆弱和敏感地區人口搬遷后，累計完成石漠化綜合治理183.2平方公里、水土流失治理79.5平方公里。土壤侵蝕模數由5000噸/平方公里·年下降到2400噸/平方公里·年，減少土壤侵蝕量2600噸/平方公里·年，減少進入長江泥沙量6.8萬噸/年，促進長江生態環境持續好轉，為加快建設山清水秀美麗之地奠定了堅實基礎。

（三）持續改善和保障民生，凸顯社會效益。促進了人口梯度轉移。通過實施易地生態搬遷，基本形成從高山到低山、從低山到集鎮、從集鎮到縣城的梯度轉移格局，實現了農民向市民轉變，改善了城鄉二元結構，阻斷了貧困代際相傳，加快了新型城鎮化建設進程。城鎮化率達到39.8%，提高8.3個百分點。提升了資源利用效益。隨著搬遷人口的聚集，遷入地集約化程度得到提高，公共服務配套和基礎設施綜合利用率得到提升。政府可以集中資金辦發展大事、辦民生實事，僅最近三年實施村級道路通暢1464公里，新建社道4342公里、人行便道2067公里，實現村村通暢、戶戶通行。安全飲水全覆蓋。學校、衛生院（室）全部達標。農村生產生活條件和人居環境得到有效改善，群眾的幸福指數大幅提升。維護了社會和諧穩定。強化搬遷戶與當地村民融合發展，發揮村支部戰斗堡壘作用，號召黨員帶頭與搬遷戶結對親戚，使搬遷戶真正融入新生活。廣大邊遠山區貧困群眾走出大山，走向致富的道路，得到社會關愛，既解決了深山群眾“邊緣化”問題，又有效防止了農村“空心化”現象發生，維護了社會和諧穩定。

作 者：鄧 偉，重慶市巫山縣檔案局局長

朱欽萬，重慶市巫山縣扶貧辦主任

責任編輯：張 波