開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的實證分析
——以北京市朝陽區為例

北京市朝陽區司法局課題組

自刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作開展以來，北京市朝陽區司法局依托豐富的刑事辯護律師資源、多樣的刑事案件類型、優秀的司法工作隊伍，在擴大法律援助范圍、細化援助程序銜接、加強律師權利保障以及完善相關保障措施等方面取得了巨大進步。為總結試點經驗，分析試點工作中發現的問題，推進工作的深入開展，我們以朝陽區試點工作實踐為研究樣本，通過橫向數據分析和典型案例縱深剖析的方法，重點研究了制約試點工作有序、高效進行的突出問題，探討推進刑事案件律師辯護全覆蓋進一步完善的路徑。

一、刑事辯護法律援助工作現狀

（一）刑事辯護法律援助案件情況

課題組對2017年10月開展試點工作以來至2018年7月的數據與前兩年同期數據進行了比較(即以2015年10月-2016年7月、2016年10月-2017年7月、2017年10月-2018年7月為三個時間段為比較區間)。比較數據類型為公安機關通知辯護、檢察院通知辯護、法院通知辯護和當事人申請案件數量。根據圖1，我們可以看出：朝陽區法院通知辯護案件數量有了顯著增長，但刑事申請法律援助案件、公安機關通知辯護案件增幅不大，檢察院通知辯護案件甚至出現了減少的現象。根據數據分析，可知審判階段律師辯護全覆蓋試點工作的開展，在提高法院階段通知辯護數量方面確實取得了一定成效。但是，檢察院階段、公安階段的通知辯護數量，因沒有偵查、審查起訴階段律師辯護全覆蓋的強制要求，三年的變化并不明顯。同時，刑事案件當事人自己申請的援助數量，也因相關制度保障、推動措施不盡完善而沒有顯著增加。

圖1 朝陽區刑事案件法律援助情況 單位：件

經申請獲得刑事辯護法律援助后，當事人有正當理由的，可以由本人或法定代理人攜帶相關身份證明、撤回理由證明材料到援助中心撤回法律援助。辦案機關通知辯護的，由辦案機關通知法律援助中心撤回。目前，實踐中撤回理由均為當事人或其法定代理人自行委托律師辯護。自試點工作開展以來，當事人撤回的案件有30件，占援助案件總量的3.1%，其中申請援助案件3件、公安機關通知辯護12件、檢察院通知辯護2件、法院通知辯護13件（圖2）。通過了解，撤回援助申請，主要是因為當事人及其法定代理人對法律援助律師存在不信任，對法律援助工作的實際作用沒有充分理解，同時也說明，法律援助工作在提高人民群眾認同感方面宣傳不足。

圖2 朝陽區刑事援助案件當事人撤回情況（2017年10月到2018年7月） 單位：件

（二）法律幫助情況

公安執法辦案中心、檢察院、法院及看守所的法律援助工作站值班律師（以下簡稱值班律師）為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助服務，幫助當事人解答法律咨詢、進行程序選擇、申請變更強制措施。值班律師一般不主動了解犯罪嫌疑人、被告人的具體犯罪事實，僅回答其法律咨詢，解釋認罪認罰的性質、可能產生的實體后果和程序后果，在其簽署認罪認罰具結書時起見證作用，在有效辯護方面不能充分發揮作用。試點工作以來，律師平均每月提供法律幫助264件，目前其中尚未有轉為法律援助申請的案件。

（三）刑事辯護法律援助模式

指派社會律師辦案是朝陽區刑事辯護法律援助工作的主要模式。試點工作以來，刑事辯護法律援助案件中社會律師承辦案件971件，公職律師承辦案件1件，分別占案件總量的99.9%、0.1%。社會律師以自愿申請和法律援助中心審核的方式加入法律援助志愿律師隊伍，組建刑事辯護律師庫，根據法律援助中心指派承辦刑事案件，結案歸卷后經審核合格發放固定數額的補貼。偵查和審查起訴階段因律師工作量相對較少的原因，補貼少于審判階段。如果同一援助律師辦理同一案件的不同階段，則第二、三階段的補貼相應減半。因此，實踐中會出現前一階段的律師因補貼減半而不愿繼續代理下一階段的現象，法律援助機構不得不重新指派其他律師辦理。據此，案件補貼的數額主要與辦理案件所處的階段相關，而與辦理案件的難易程度、援助質量關系不大，這會影響援助律師辦理案件的積極性以及辦案效率。

按法院通知辯護的原因或援助對象的不同，審判階段通知辯護案件分為未成年人、盲聾啞人、尚未完全喪失辨認和控制自己行為能力的精神病人、可能判處死刑無期徒刑的人、其他共五類。試點工作開展之前，前四類案件屬于應當通知辯護案件，在試點工作以后援助數量無明顯變化，而“其他”類通知辯護案件，是刑事辯護法律援助案件的主要增長點（圖3）。由此，完全行為能力人犯罪案件、輕型犯罪案件數量增加明顯。就案件類型來說，盜竊、故意傷害、非法吸收公眾存款、販賣毒品等類案件占法院通知辯護案件比重較大（圖4）。這說明，援助律師面對的援助對象和辦理的案件種類更加多樣，對不同的案件付出的時間、精力也會不同。援助機構應當根據這些新情況，對援助律師和援助案件的管理工作，特別是案件的指派、補貼等方面作出新的調整。

圖3 朝陽區刑事法律援助法院通知辯護對象情況 單位：件

圖4 朝陽區法院階段刑事法律援助案件類型情況（2017年10月到2018年7月）

二、刑事辯護全覆蓋面臨的突出問題

（一）刑事辯護法律援助率偏低

試點工作之前的司法實踐中，刑事案件律師辯護率在30%左右，當事人委托律師辯護和法律援助指定辯護各占一半。刑事案件律師辯護全覆蓋后，審判階段指定辯護比率大幅上升，然而申請援助比例仍顯動力不足，當事人及其法定代理人撤回申請的案件數量有所增加。究其根源，在于社會對法律援助律師辯護的認知程度與信任程度不高，導致刑事辯護法律援助率偏低。

首先，法律援助的知曉率不高，申請渠道不暢。一是直接申請渠道不暢。除法院指定辯護外，刑事案件當事人及其法定代理人申請法律援助需滿足經濟困難的條件，而經濟困難群體多數受教育水平不高、法律意識較低，對法律援助工作不夠了解，一般不會想到或者不知如何獲得援助。在來電來訪法律援助咨詢中，關于刑事案件的咨詢僅占2%。當事人的法定代理人在獲知當事人被羈押的情形后，只有少數人可能輾轉得知可以申請法律援助，然而因時間關系，法定代理人說不清案件進展情況，加之需開具經濟困難證明，影響了申請援助的時間。二是轉交申請未付諸實際。刑事案件當事人多數被羈押于看守所，如果辦案機關不告知其有權申請法律援助并將其援助申請轉交，其本人便失去了獲得法律援助的機會。甚至辦案機關都對法律援助的實際效果存有疑問，筆者曾被一名基層辦案人員問到：“你們真的援助嗎？我們在辦案中告知當事人可以申請援助，但是我們也不知道怎么申請。”據統計，目前朝陽區法律援助中心未收到過審查起訴階段和偵查階段轉交的法律援助申請，審判階段的轉交申請因附帶法院的通知辯護函直接以通知辯護的方式審批。由此，造成通過申請獲得刑事辯護法律援助的比例較低。

此外，還存在對刑事辯護法律援助律師不信任的原因。刑事辯護法律援助律師進入訴訟領域，源于辦案機關的指定辯護和法律援助機構的指派，雖然援助律師必須與犯罪嫌疑人、被告人簽訂委托辯護協議，本質上其辯護權來源于犯罪嫌疑人、被告人的委托，但因是國家提供的無償援助，在當事人及其法定代理人的心中易形成一種“援助律師是和司法機關一伙的”“無償的都不好”的觀念。因此，出現當事人傾家蕩產也要自己聘請辯護律師，在獲得援助后再申請撤回的情況。

（二）法律幫助值班律師作用發揮有限

首先，值班律師的性質不明確。值班律師介入訴訟案件的權利來源于法律援助機構的隨機安排與辦案機關的臨時需要，與指定辯護的定向指派不同，是在被告人沒有辯護人的情況下充當“候補”角色。而且，值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供幫助并不需經其授權委托，甚至不必經其同意。此外，許多規范性文件中有意將值班律師的“法律幫助”與指派律師的“辯護”做了區分表達。例如，《關于開展法律援助值班律師工作的意見》中明確“法律援助值班律師不提供出庭辯護服務”，《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》中也有這樣的表述：“適用簡易程序、速裁程序審理的案件，被告人沒有辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構派駐的值班律師為其提供法律幫助。在法律援助機構指派的律師或被告人委托的律師為被告人提供辯護前，被告人及其近親屬可以提出法律幫助請求……”。但是，只有值班律師的法律幫助在簡易程序和速裁程序中起到了辯護的作用，才能達到“辯護全覆蓋”的目的。否則，“全覆蓋”只能是普通程序的“全覆蓋”。但是，因為沒有被確定賦予辯護人身份，值班律師的性質并不明確。

其次，值班律師開展工作缺乏機制規范。對于值班律師的職責和具體工作，只是原則性的規定值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助，對于是否享有閱卷、會見等權利以及不同階段的值班律師工作銜接方面未做詳盡規定。法律援助機構派駐在公安機關、檢察院、法院、看守所的工作站每天只有一名值班律師提供幫助，“案多人少”的現實情況與值班律師的尷尬身份，使得值班律師難以像辯護律師一樣有充足的時間和動力通過閱卷、提前會見為當事人提供高質量的法律服務。

第三，法律幫助缺乏監督與激勵機制。對法律幫助案件質量的監督主體為辦案機關、法律援助機構與當事人。辦案機關作為法律幫助案件的主要推動者和參與者，其追求辦案效率自不待言，無法真正起到監督作用。法律援助機構的監督，主要通過對值班律師提供的值班記錄及相關材料的審核來了解律師的幫助工作，但是，目前提交的相關資料無法體現律師幫助的質量。同時，針對當事人的案件回訪與意見反饋機制亦未形成。在值班補貼方面，不論法律幫助的數量與質量，均按值班天數發放固定金額的補貼。監督考評機制與激勵機制的不健全，難以保證律師盡到勤勉義務。

（三）現行法律援助模式對辦案人員的激勵不足

首先，法律援助的準入退出機制標準較低，援助律師缺乏危機意識。在朝陽區，成立一年以上的律師事務所和執業三年以上的律師可自愿提交材料申請加入法律援助志愿律師隊伍，援助中心查明律所和律師無不良記錄即通知其審核通過。之后，律師便等待中心的指派辦理案件。多數律師在加入援助隊伍的初期熱情較高，辦理案件也比較認真。隨著辦理援助案件經驗的積累和時間的推移，援助律師辦案熱情逐漸消退，以追求案結事了拿到補貼為目標。只要援助律師無重大過錯，便可一直接受指派。因此，現行的法律援助模式對律師來說過于“安逸”了，若非對援助事業有持續較高的熱情，難以保證其以較強的責任感和使命感切實辦好每一個援助案件。

其次，案件指派義務性強，承辦律師積極性不高。一方面，刑事援助案件多數來源于辦案機關的指定辯護，經援助中心審批后，指派援助律師辦理，援助律師只能消極等待指派，而非積極拓展案源。由此，若非當事人提高援助意識，積極主動申請援助，刑事辯護援助率的提高只能依賴于辦案機關。另一方面，接受案件指派是援助律師的義務，無正當理由不可拒絕。援助中心指派案件會考慮律師專長與辦案意愿，提前與律師做好溝通工作。新加入的援助律師比較傾向接觸各種各樣的案件，無論疑難與簡單，希望以此增加辦案經驗。辦過一定數量案件的律師則更有自己的案情類型傾向。但是，沒有完全按照律師期望形成的案件，每個案子都有其獨特之處。而且，如果僅憑律師喜好指派，則會造成案件指派秩序的混亂。故而，會出現律師勉強辦案的情形，其投入的時間、精力自不待言。

第三，案件補貼“一刀切”，提高辦案質量動力不足。不同的案件，其難易復雜程度各不相同，承辦律師辦案付出的時間、精力、成本各異。以非法吸收公眾存款類案件為例，同案犯經常有十幾人甚至幾十人，卷宗幾十冊到幾百冊不止。律師單是閱卷就要耗費很長的時間，勿論整理卷宗、進行會見、準備相關資料等一系列工作。反之，諸如盜竊案，案情相對簡單，律師開展的工作則比較少。然而，同一階段的案件，不管案件難易，均享有同等數額的補貼。如此，“同酬不同工”難免造成辦案律師的不平衡心理，在辦理復雜疑難案件時動力不足。

三、對完善刑事案件律師辯護全覆蓋工作的思考

（一）加強宣傳，提高刑事案件法律援助率

從長遠來看，通過加強法治宣傳，提高社會對辯護權的理解與認同，樹立當事人及其法定代理人主動選擇律師辯護的意識，才能打牢律師辯護全覆蓋的社會基礎。針對刑事案件特點，進行刑事辯護法律援助宣傳。刑事辯護法律援助與民事代理法律援助不同的一點，在于其“迫切性”較強。刑事案件或偶發或預謀，都鮮有人事先委托律師。即在被采取強制措施之時起，犯罪嫌疑人便刻不容緩的需要律師的辯護服務，以盡可能的保障其個人權益。因此，在當事人有迫切需要的時間、地點作出明確的提示，宣傳將會更有效率。在公安機關、檢察院、法院、看守所以及基層民政部門、司法所等當事人及其法定代理人在案發后接觸或可能求助的部門，以更加醒目的方式張貼宣傳海報、放置宣傳冊、播放宣傳視頻等方式作出法律援助指引，不僅有助當事人及時主動的尋求法律援助，而且也起到加深公職人員對法律援助工作認識的作用。另一方面，辦案人員是非常重要的刑事辯護法律援助宣傳主體，在對當事人進行第一次訊問或采取強制措施之時，應切實明確的告知其申請援助的權利與途徑，并且將援助申請及時轉交，這是落實刑事辯護全覆蓋的重要途徑。必要時，應當推動這項告知成為一項單獨的程序，當事人放棄援助申請必須有本人的書面確認或其他直接證明。

引導社會形成對刑事辯護援助律師的正確認識。對援助律師“不盡職”的誤解，主要是社會對援助工作的不了解。一方面，加強刑事辯護法律援助性質的宣傳，說明法律援助機構與公安機關、檢察院、法院的區別及其在保障當事人權益方面所起的作用。這應當在告知當事人有獲得法律援助權利的同時一并清晰的告知，以保證其對法律援助的信任和援助律師工作的順利開展。另一方面，要加強對優秀刑事辯護援助案例的宣傳。深入看守所、社區、鄉村開展優秀刑事辯護援助案例的宣講，以通俗易懂的方式向社會傳播刑事辯護法律援助法治理念。

（二）逐步實現法律幫助律師的有效辯護

將值班律師的法律幫助逐步發展為援助律師的有效辯護應是刑事案件律師辯護全覆蓋工作的發展方向。

首先，明確值班律師的辯護人身份。值班律師制度設計的初衷是保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權利，加強人權司法保障，促進司法公正。雖然在目前的制度設計中，對值班律師與辯護律師進行了區分，但在本質上二者并無實質性的差別。如果僅以是否出庭作為衡量辯護律師的標準，那么偵查階段和審查起訴階段的辯護律師也同樣不具有“辯護”身份了，顯然這是與實際不符的。因此，固然是出于訴訟效率的考慮，速裁程序和簡易程序的法律幫助律師也應必然具有辯護人的身份，以保證其正常行使辯護人權利。

其次，逐步規范值班律師辦案工作機制。值班律師應當進行閱卷和會見。值班律師辯護的重點在開庭之前，為進一步了解案情，提供有效辯護，應當進行閱卷和會見，從專業的角度判斷公訴機關的量刑建議是否適當。尤其是在審查起訴階段已經實現了電子卷宗全覆蓋的情況下，有必要從偵查階段起實現刑事案件全過程的卷宗電子化，提升辦案效率，這也與簡易、速裁程序所要求的效率相適應，同時又有助于律師全面了解案情，進行有針對性的辯護。會見時，應當保證律師的會見時間和單獨會見，除進行法律咨詢外還應當進一步了解案情，審查認罪的自愿性，確保其了解認罪認罰的性質和法律后果，保證簽署具結書的程序與實體正義。如果通過溝通發現新的情況可能影響被告人自愿認罪認罰的，必須向法院及時提出，并得到法院的明確答復。根據所適用的程序、個案情況、被告人意愿選擇律師是否出庭。對于省去法庭調查和法庭辯論環節的速裁程序案件，值班律師可以不出庭。但如果出現被告人認罪且認罰外的新情況，或者被告人有辯護人出庭的需求，則值班律師應當出庭。擴充法律幫助律師隊伍，完善程序銜接。實現值班律師的有效辯護，要保證律師辦理案件的時間。目前，一名值班律師一天辦案達十余件，要求他們進行閱卷會見等工作是不切實際的。因此，必須擴充值班律師隊伍，降低人均辦案數量，提高辦案質量。并且，出于辦案效率的考慮，每一階段的值班律師應當制作辦案記錄并隨案移送，便于下一階段律師開展工作。

第三，完善值班律師激勵機制和監督機制。建立值班律師定額值班補貼與案件補貼相結合的激勵機制，根據值班時間、辦案數量和質量確定補貼數額。在對值班律師的監督方面，應當建立司法機關、援助機構、當事人共同評價機制，針對評價結果對值班律師進行獎懲，并將結果進行通報。

（三）探索建立多元化的刑事辯護法律援助工作模式

首先，完善社會律師辦案機制。在律師資源相對豐富的地區，建立更加嚴格的援助律師退出機制。為了給更多熱心公益的律師辦理援助案件的機會，可以實行較為寬松的準入機制，但是為保障援助案件辦理質量，讓援助律師時刻保持危機意識，應當在援助律師資源較為豐富的地區實行嚴格的退出機制。援助機構應當做好律師辦案記錄，綜合援助律師辦案的積極性、辦案的質量、各方的評價反饋情況，定期對援助律師進行評定，審議其是否繼續適合援助案件的代理工作，對部分存在問題但尚可繼續代理援助案件的律師及時進行約談。進一步完善對辦案補貼的層級劃分。根據辦理案件的難易程度、付出的時間成本（比如會見的次數、閱卷的時間等）、案件的援助質量、當事人及辦案機關的反饋情況，健全質量標準體系和同行評估制度，將評價結果進行層級劃分，并據此完善案件差額化補貼。

其次，完善政府購買法律援助服務。《關于開展法律援助值班律師工作的意見》《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》以及《北京市關于全面深化司法行政改革的實施意見》等文件都提到開展政府購買法律援助服務的內容，包括朝陽區在內的全國部分地區已經開始探索開展工作。目前，政府購買法律援助服務的具體服務事項一般包括辦理援助案件和法律援助咨詢接待（包含“12348”法律咨詢、法律援助工作站法律咨詢接待、刑事案件速裁程序法律援助值班律師法律幫助等）。根據試點情況分析，政府購買法律援助服務在提高援助案件補貼、案件質量以及增強辦案力量方面提供了有效途徑，但是對于提高刑事案件申請辯護援助率效果不佳。參考朝陽區提高勞動爭議案件援助率的成功經驗，由經過培訓的仲裁工作站援助律師現場收取申請材料，統一帶到援助機構審批，審批合格后直接指派律師所在律所辦理案件。這種模式對于提高律所、律師辦案積極性和案件援助率效果顯著。為提高刑事案件辯護援助率，對在公安機關、檢察院、法院、看守所法律援助工作站值班的律所、律師也可以適用這種模式，即值班律師可以轉交被幫助人員的法律援助申請，經援助機構審核后由轉交的律師事務所承辦案件。這樣不僅有利于激發律師值班的積極性，同時起到很好的刑事辯護法律援助宣傳的效果，有助于提高刑事案件辯護率。

第三，建立公設辯護人制度。公設辯護人是指享受公務員待遇，專職從事為犯罪嫌疑人、被告人辯護的公職律師。與現有公職律師不同的是，公設法律援助辯護律師的工作范圍僅限于為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護服務。與社會援助律師不同的是，公設法律援助辯護律師受公務員法的約束，不享有案件補貼，但具有和社會律師同等的辯護權利。公設辯護人模式在美國、瑞典、丹麥等域外應用較為廣泛，在國內上海地區也在探索實行。有研究認為，這種模式在經濟發展較為落后的地區更有現實意義，針對社會辯護律師較少和犯罪嫌疑人、被告人申請辯護意識不強的情況，由國家承擔刑事辯護法律援助義務的公設法律援助辯護律師制度將對提高刑事案件辯護率和辯護質量發揮更大的作用。此外，在經濟發達地區，實行公設辯護人制度，發揮公設辯護人辦理援助案件的示范作用，在提高刑事援助案件辯護質量方面同樣有重要價值。