重慶市行政復議工作的實踐與思考

謝建軍（重慶市政府法制辦公室高級法律專務）

蔚瓊瓊（重慶市政府法制辦公室）

自行政復議法實施以來，重慶市行政復議案件數量總體保持增長勢頭，復議事項涉及幾乎所有管理領域，新類型案件不斷出現，基本實現了促進依法行政和保護權利的雙重目的。但2015年新《行政訴訟法》實施以后，行政復議工作實踐面臨著新的挑戰，受案范圍、證據認定、法律適用及復議決定的效力，都受到了新《行政訴訟法》的掣肘，這也預示著行政復議工作的發展，需進一步完善體制機制、工作制度、辦案模式，重建行政復議的價值功能。

一、重慶市行政復議發展的階段

（一）制度建立與落實階段

1997年至2006年，重慶行政復議制度逐步落實，案件數量和種類逐年增加，案件質量有所提高，總體情況良好，為促進行政機關依法行政、化解行政爭議起到了積極作用。各級行政復議機關圍繞政府中心工作，針對各類行政爭議做了大量工作。

十年期間，重慶各級行政復議機關共辦理復議案件1.6萬件。經過審理，其中維持具體行政行為的案件約占60%，申請人撤回復議申請結案的約占20%，撤銷、變更具體行政行為以及確認具體行政行為違法和責令被申請人作為的約占10%，其他處理約占10%（見表1）。

（二）實踐發展與完善階段

2007至2016年，重慶各級行政復議機關圍繞黨委政府中心工作，以推進法治政府建設為主線，不斷完善行政復議工作各項制度規定，不斷夯實行政復議規范化建設基礎。開展相對集中的行政復議權試點，加大調解和解力度，注重實質化解行政爭議；加大公開聽證和現場調查力度，復議案件辦理質量明顯提高；建立統計分析報告制度，提高決策服務能力，加強全市行政復議工作統籌、協調、指導和監督；加強行政復議與行政審判、信訪的銜接機制建設，建立聯席會議制度，充分發揮了行政復議促進依法行政、推進法治政府建設的重要作用。

表1 2001～2006年重慶市行政復議基本情況統計

近十年，重慶各級行政復議機關共辦理復議案件3.2萬余件，是直轄初期十年的2倍，翻一番。其中，近三年，重慶各級復議機關收案1.2萬余件，審結案件9875件，其中以撤銷、確認違法、變更、責令履行等方式直接糾錯行政行為877件，直接糾錯率8.88%；以調解、和解、終止等方式化解行政爭議1859件，間接糾錯率18.83%。2016年，全市各級行政復議機關共審結案件2863件，其中以確認違法、撤銷、變更、責令履行等方式直接糾錯行政行為314件，占10.97%；通過調解、和解、終止等方式化解行政爭議632件，占22.07%。從審理結果看，各級行政復議機關積極履行監督職能，行政復議的作用明顯增強。

表2 2009～2016年重慶市行政復議基本情況統計

二、重慶市行政復議實踐取得的經驗

（一）高度重視、統一部署，行政復議工作站位有提升。《行政復議法》實施以來，市委、市政府高度重視行政復議工作，將其作為促進依法行政、推動法治政府建設的重要內容，加強領導、統一部署。近年來，《中共重慶市委關于全面推進依法治市的意見》《中共重慶市委辦公廳關于進一步營造全面依法治市濃厚氛圍的工作方案》《重慶市法治政府建設實施方案（2016～2020年）》對行政復議工作提出了具體目標和任務措施。近年召開的全市政府法制工作會議，將行政復議作為依法行政的重要環節之一予以具體部署。重慶市市長、分管副市長多次對行政復議應訴工作和具體案件作出指示，要求重大案件及時報告、建立行政復議與行政審判重大問題溝通協調機制、重點領域行政爭議源頭化解、案件梳理報告等。

（二）完善制度、夯實基礎，行政復議工作規范化加強。 按照《行政復議法》及實施條例、國務院《全面推進依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》《法治政府建設實施綱要（2015～2020）》及實施方案關于行政復議工作的要求，進一步加強行政復議規范化建設。結合行政復議工作實際，加強調研論證，制定出臺了《重慶市行政復議工作基本規范》《關于進一步加強新時期行政復議工作的意見》《重慶市關于進一步加強行政復議工作規范化建設的意見》《重慶市行政復議法律文書格式文本》《重慶市行政復議案件文書立卷歸檔辦法》《重慶市行政復議決定書網上公開暫行規定》，對行政復議工作的軟硬件基礎保障和案件辦理各環節提出了明確具體的要求，進一步推進了全市行政復議工作的規范化、體系化建設。穩步推進相對集中行政復議審理試點工作，制定《重慶市人民政府行政復議委員會工作規則》等制度和文件，順利審結了一批重大疑難案件，有力維護了行政復議的權威和公信力。探索推進行政復議約談制度和問責制度，加強調研論證，發揮行政復議層級監督的功能。定期對全市行政復議監督糾錯的情況進行分析，通報依法行政工作中的突出問題，提高運用法治思維和法治方式能力。

（三）規范審理、完善程序，行政復議辦案質量提高。健全行政復議案件審理機制，加大現場調查、公開聽證和調解和解力度。重大、疑難、復雜案件，特別是土地林地權屬爭議、房屋拆遷、城鄉規劃和招投標領域的案件，注重現場調查和公開聽證，提高行政復議的公信力。制定出臺《關于加強行政調解工作的意見》《重慶市行政調解工作規則（試行）》，注重行政爭議源頭預防和化解。2014至2016年各級復議機關通過協調、調解、和解方式，申請人達成調解協議或自愿撤回申請1859件，占審結數的18.83%，其中，2016年調解、和解632件，占審結數的22.07%，同比增加1.5個百分點，充分發揮了行政復議實質化解行政爭議的優勢。

（四）加強指導、連片帶動，行政復議工作水平整體提高。一是加強對全市行政復議工作的統籌指導。通過片區會、座談會、重點領域協調會、案件分析會、現場指導、制發行政復議意見書等方式，對區縣和部門提出的行政復議工作問題進行專題指導監督。二是開展全市行政復議應訴工作培訓，提高業務素質。每年定期舉辦行政復議應訴業務培訓，全面提升行政復議人員的業務素質和能力。三是建立健全政府法制機構與人民法院的聯系機制，加強信息溝通與工作銜接，提高行政執法和行政應訴工作水平。每年不定期召開市級行政復議與行政審判聯席會議，就全市行政復議應訴疑難問題進行討論，形成會議綜述，以《政府法制工作簡報》形式印發各區縣和市級部門參考把握。四是加強調研，有效指導工作。通過深入區縣實地調研、檢查，與區縣政府領導和政府法制機構工作人員交換意見，提出工作建議，促進區縣行政復議工作進一步開展。五是注重運用考核指標，為行政復議工作提供“硬約束”。為進一步加強法治政府建設，將行政復議案件的辦理質量和效果納入區縣和市級部門依法行政考核的重要內容。

三、重慶市行政復議工作存在的問題

2015年新《行政訴訟法》實施以后，與其它省市一樣，重慶市行政復議工作面臨新的挑戰，同時也存在行政復議制度自身定位不明帶來的影響。

（一）行政復議體制機制供給與新時期經濟社會發展的需求不相適應。體制層面，行政復議“行政化”色彩較濃，行政復議體制與行政管理體制直接掛鉤，履行行政復議職責的機構多數是法制機構，而法制機構的行政組織性質決定了其對本級政府負責，上下級法制機構（行政復議機構）之間的關系，隨著新行政訴訟法關于共同被告的規定實施，上級復議機構對下級復議機構的指導作用趨弱。行政復議職權、復議機構和復議隊伍分散，和司法機關相比，專業化、職業化程度低。機制層面，行政復議是行政機關內部的層級監督制度，復議機關與被申請人是對應的上下級關系，審理機制以書面審查為主（新《行政訴訟法》實施以后，“人少案多”，現有人員力量更無法開展聽證審查），書面審查不可避免產生行政復議程序封閉、缺乏利害關系人參與和社會監督、復議決定的公信力較差等問題。操作制度層面，行政復議與行政訴訟均是解決行政爭議的法定渠道，在證據規則、聽證、法律適用等方面，行政復議立法空白，行政復議案件辦理過程中，不得不參照行政訴訟法的相關規定。在與行政訴訟的銜接上，行政復議受案范圍、審理標準和方式、審理程序等方面，應當在多大程度上與行政訴訟保持一致，特別是行政復議的定性和功能定位，實踐中一直困擾著行政復議機關。

（二）行政復議應訴工作量增加與人員不足的矛盾進一步加劇。從重慶全市情況來看，近十年（2007～2016年）行政復議收案量是直轄初期十年（1997～2006年）的兩倍，總體呈上升趨勢，“人少案多”矛盾較為突出。以重慶市政府為例，2003年設置三個行政復議處、12個編制，辦理的行政復議案件由原來的100余件增加到1000余件。這些增加的工作量是在行政復議人員沒有增加的情況下完成的，同時行政復議機關作為共同被告以后，現有行政復議人員還要承擔800余件/年的行政應訴案件。面對急劇增加的行政復議行政應訴工作量和敗訴風險，不得不調整工作機制，由原來的書面審查與聽證相結合，恢復為書面審查為主，壓縮調查聽證環節；行政復議人員忙于應訴，不是在答辯就是在應訴的路上，導致行政復議案件辦理主業受影響，不可避免地影響行政復議案件辦理質量。此外，近年來開展的一些改革和創新工作，如行政復議委員會和相對集中復議權試點、行政復議文書增強說理性、行政復議文書上網等工作，受人員、時間及訴訟風險等因素影響，不得不進行壓縮。

（三）行政復議的權威性和公信力下降。從日常與其它省市的交流情況來看，行政復議行為全面納入訴訟監督范圍以后，不少地區法院不顧行政復議與行政訴訟的本質區別，照搬司法標準來審查行政復議行為，不考慮行政管理行為本身的特點和規律，從受理、證據、聽證到送達，均按照法院的標準執行，我們發現不少行政機關在作出具體行政行為或者在辦理行政復議案件過程中，提前與法院溝通，并按照司法標準執法。另外，行政復議工作本身辦案標準和流程不夠細化完善，行政復議監督問責力度不夠，辦案質量有待提高，行政復議的公信力還有待加強。

（四）行政復議信息化建設較為滯后。目前僅北京、山東、內蒙古、江蘇、上海、廣州等部分省市、地區開發了行政復議辦案系統，重慶市在這方面的工作進展相對滯后。目前，對各區縣和各部門辦理的行政復議案件，尚缺乏科學、系統的管理和實時分析，為政府提供決策參考的水平較低。2017年以來，以國家推進行政復議信息化平臺試點為契機，重慶市積極爭取，作為全國行政復議信息化平臺試點單位，按照國家的要求，正在推進落實，以期能夠借助“互聯網+政務服務”、大數據、云計算等現代科技技術，提高辦案效率和質量，提升行政復議統籌協調能力。

四、重慶市行政復議工作展望

深入貫徹黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實習近平總書記視察重慶重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，以貫徹落實《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》和《重慶市法治政府建設實施方案（2016～2020年）》為主線，按照市委、市政府關于全面依法治市的工作部署，準確把握現階段行政復議工作的規律和特點，堅持抓重點、補短板、強弱項，以更高的站位和更大的格局推進法治政府建設，以更大的力度促進政府職能轉變，以更嚴的標準規范行政執法行為，以更廣的途徑化解行政爭議，為全市經濟平穩健康發展和社會和諧穩定提供有力法治保障。

（一）加強行政復議制度研究，為修法提供理論支撐。《行政復議法》實施近二十年，在促進依法行政和保護相對人合法權益方面，雖然取得了一定成績，但和行政訴訟相比，處于“夾縫中前進”的艱難狀態，主要原因在于行政復議制度定位不明確。隨著國家行政監察體制改革和司法體制改革進一步深入，需要站在全面深化依法治國實踐的大局中，加強對同有行政監督功能的行政監察權和行政復議權進行比較研究，加強對同有權利救濟功能的行政復議權和行政審判權進行比較研究，重新確定行政復議制度的功能和價值取向。只有解決了行政復議制度發展的定位和方向，我們才能進一步完善立法，完善制度和機制，實現制度的可持續發展。

（二）完善行政復議工作機制，提高行政復議工作質量。探索行政復議職權集中機制，推進行政復議體制機制改革，逐步解決當前行政訴訟掣肘行政復議工作發展的問題。落實行政復議權利告知制度，暢通行政復議渠道。深化行政復議工作規范化建設，完善行政復議案件辦理標準和流程，提高行政復議案件辦理質量。加大行政復議監督問責力度，通過行政復議糾錯通報、約談和行政復議意見書、建議書的運用，依法糾正違法或不當行政行為，促進行政機關依法行政。

（三）加強行政復議保障和能力建設，逐步解決人員不足的問題。《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》及實施方案已明確提出，要依法加強行政復議能力建設，推動相關機構設置、人員配備與所承擔的工作任務相適應，充分發揮行政復議在解決行政爭議中的重要作用。切實提高行政復議人員素質，落實辦案場所和有關裝備保障，行政復議經費列入本級政府預算。為了貫徹落實好法治政府建設綱要對行政復議工作提出的新要求，要爭取市委、市政府支持，著力加強各級行政復議工作保障和能力建設，切實解決行政復議工作量增加與人員不足的矛盾。2017年9月1日，十二屆全國人大常委會第二十九次會議通過《關于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，對《中華人民共和國行政復議法》第3條作出修改，行政機關中初次從事行政復議的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。國家對從事行政復議的人員資格作出了與法官、檢察官同等的資質要求，要進一步加強行政復議人員資格管理，提高行政復議工作的專業化、職業化水平。

（四）加強行政復議信息化建設，增強統籌指導能力。2016年以來，國務院連續出臺多個關于“互聯網+政務服務”的指導文件，對新時期政務服務建設提出了明確的要求，我們要以此為契機，堅持統籌規劃、問題導向、協同發展、開放創新的原則，加強全市行政復議工作信息化平臺建設，充分運用大數據、云計算技術，優化行政復議辦案流程，規范行政復議行為，提高數據實時分析能力，提高對區縣和部門行政復議工作的統籌、指導和監督質效，帶動全市行政復議工作水平全面提升。