“復函”的背后

阮小林

對住建部“關于同意上海、深圳市開展工程總承包企業編制施工圖設計文件試點的復函”的解讀

“施工圖”下的權與責

編者按：當前建筑行業面臨發展方式粗放、工人技能素質不高、監管體制機制不健全，建筑業仍然“大而不強”等諸多問題，而工程總承包是解決這些問題的首要抓手，無論是國務院的《關于促進建筑業持續健康發展的意見》還是住建部的《建筑業發展“十三五”規劃》對建設行業堅定推進工程總承包提出了明確的要求。改變當前設計、施工價值鏈割裂的現狀，必然要打通設計、施工壁壘，建立統一的權責體系。

在今年的7月4日，住房和城鄉建設部發布了《關于同意上海、深圳市開展工程總承包企業編制施工圖設計文件試點的復函》（以下簡稱復函），復函的內容是針對上海、深圳兩市開展工程總承包企業編制施工圖設計文件試點請示做出的批復，同意兩市開展工程總承包企業編制施工圖設計文件試點，同步開展建筑師負責制和全過程工程咨詢試點。試點期限為3年，自2018年8月1日起至2021年7月31日止。

這條復函有兩個重點：一是工程總承包企業負責編制施工圖，這是行業呼吁已久的事情，這個改革議題提出有三十年左右，十年前便有很多大型施工企業就在收購設計院以解決施工圖設計的瓶頸，有了這個政策，施工企業就沒有必要繞彎子，可以直接根據自己的資質進行設計；二是建筑師負責制，早在去年底，住房和城鄉建設部便發布《 關于征求在民用建筑工程中推進建筑師負責制指導意見（征求意見稿）》，現在的開展試點也是順其自然的事情。復函明確了設計單位和施工單位責負和義務，一個負責提供方案，一個負責提供產品，讓雙方各行其道，各守其責。

住房城鄉建設部辦公廳關于同意上海、深圳市開展工程總承包企業編制施工圖設計文件試點的復函

上海市住房和城鄉建設管理委員會、深圳市住房和建設局：

你們關于開展工程總承包企業編制施工圖設計文件試點等改革工作的請示收悉。經研究，現函復如下：

一、同意在上海、深圳市開展工程總承包企業編制施工圖設計文件試點，同步開展建筑師負責制和全過程工程咨詢試點。試點期限為3年，自2018年8月1日起至2021年7月31日止。

二、試點工作要貫徹落實《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）要求，改進工程建設組織方式，加快完善工程總承包相關的招標投標、施工圖設計審查、施工許可、竣工驗收等制度規定，實施工程總承包企業負總責；積極試點建筑師負責制，明確建筑師的權利和責任，提高建筑師的地位，推進全過程工程咨詢服務，促進工程建設提質增效，推動建筑業和工程勘察設計咨詢業高質量發展。

三、試點城市住房城鄉建設主管部門要加強對試點項目的指導監督，嚴格實施施工圖設計文件審查制度，監督有關試點單位執行工程建設強制性標準，確保工程質量和安全。

四、試點城市住房城鄉建設主管部門要加強組織領導，確保試點項目落地，及時協調解決試點工作中出現的問題；發揮工程總承包模式的優勢，積極穩妥推進試點工作，形成在全國可復制、可推廣的經驗和改革創新成果；及時做好評估總結，于每年底向我部報送試點工作進展情況，試點工作完成后向我部報送試點工作總結報告。

中華人民共和國住房和城鄉建設部辦公廳

2018年7月4日

編制施工圖

工程總承包企業編制施工圖其實早已是既成實事，現在只是讓這種本質浮出水面。設計單位做設計，施工單位按圖施工，兩者互相分離的弊病是非常明顯的，設計單位“閉門造車”或按標準圖集選擇的施工詳圖，必然在施工過程中會不合理。

我國設計院制標準圖源起于“蘇聯”，是計劃經濟時代的產物，標準圖在技術上的初衷是為了確立一整套統一可行的做法，提高效率，降低成本。這個目標也符合工業化的要求。在早些年，我國住房緊張的情況下，標準圖集用起來也確實非常方便，極大地提高了設計師的工作效率，但隨著時代的發展和建筑及其相關技術的進步，標準圖集實際上又成為了一種枷鎖，這些圖集往往有一定的滯后性，并不能緊跟市場的需求，甚至阻礙了一些新產品的應用。縱然近些年設計院在不斷地豐富圖集內容，提供更多可選樣式，但終究是難以滿足各種需求。施工現場所遇到的問題，并不是設計室能想到的，而且如何一個部件有上萬個標準圖，那么標準圖集又有什么標準可言？

將施工圖與施工打通，也可以避免一部分資源的浪費，比如設計單位和施工單位分別做了BIM模型造成重復勞動這種事很有可能不再發生，施工方自己編制施工圖紙在具體施工中交流起來也更加方便，能進一步地提升工作效率。

隨著建筑技術和工藝的發展，以及建筑專業化分工越來越細，構配件的標準化和工業化生產，有關施工圖的很多內容都可以化解為更細的專業從而由專業的公司與產品及施工技術相結合。因為設計單位不能指定產品，而施工總包方需要在圖紙中明確詳盡的材料、工藝及設備，很多重大工程在設計單位交付施工圖之后，施工總包企業都會對圖紙進行深化，因此施工深化圖紙由施工單位負責的做法，在業界其實已是一種常態。

除了承認既成事實外，這對于促進裝配式的發展也是非常重要的。工程總承包企業編制施工圖對于裝配式建筑意義更為重大，通常在項目設計中，鋼結構部分需要鋼結構制作企業畫深化圖，PC構件一樣需要廠家畫深化圖，這些過于專業化的圖紙讓設計院不可能做到能夠讓工廠加工生產的程度。某種意義上現有的結構施工圖，不能完全稱之為“施工圖”，它需要施工單位對照著平法圖集對圖紙進行翻譯。所以讓專業人做專業事，才能最大效果地提升效率。

在去年國務院辦公廳發布了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，該意見的第三完善工程建設組織模式中明確提出：“加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式。”隨后北京市住建委也印發了《關于在本市裝配式建筑工程中實行工程總承包招投標的若干規定（試行）》，該規定提出：建設單位應將項目的設計、施工、采購一并進行發包。由此可見，裝配式建筑的發展需要更為統一的模式，對于編制施工圖的需求也更強。

在去年年底，住建部《關于征求房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》中就已經提出：工程總承包單位自行完成或者分包工程設計的，工程設計圖紙和竣工圖紙應當增加工程總承包單位圖簽欄，并由工程總承包單位項目經理簽字。此次深圳、上海兩市的試點工作，其實就是在推進工程總承包。

建筑師負責制

同樣是在去年底，住建部起草了《關于在民用建筑工程中推進建筑師負責制的指導意見（征求意見稿）》，力求推進民用建筑工程全壽命周期設計咨詢管理服務，從設計階段開始，由建筑師負責統籌協調各專業設計、咨詢機構及設備供應商的設計咨詢管理服務，在此基礎上逐步向規劃、策劃、施工、運維、改造、拆除等方面拓展建筑師服務內容，發展民用建筑工程全過程建筑師負責制。

建筑師負責制是以擔任民用建筑工程項目設計主持人或設計總負責人的注冊建筑師為核心的設計團隊，依托所在的設計企業為實施主體，依據合同約定，對民用建筑工程全過程或部分階段提供全壽命周期設計咨詢管理服務，最終將符合建設單位要求的建筑產品和服務交付給建設單位的一種工作模式。

上海市一直都是建筑師負責制的先行者。自2015年起，上海著手研究建筑師負責制，并在浦東新區設立了國家級建筑業綜合改革示范區，開展了試點工作。到2017年已有10個項目試點，項目涵蓋政府、國企、民企、外資等不同投資主體，包括文化建筑、商業地產、醫院等不同功能的建筑。試點工作從施工圖設計階段開始，工程建造階段的施工管理是建筑師的重要職責。過去建筑師一般僅提供設計變更和補充服務，而現在，建筑師還必須負責施工招投標、管理施工合同、監督現場施工、主持工程驗收等工作。在建筑建成運營后，建筑師還要進行質保跟蹤服務，職責范圍覆蓋了建筑全生命周期。

今年2月11日，國務院發布了《國務院關于上海市進一步推進“證照分離”改革試點工作方案的批復（國函〔2018〕12號）》，批復同意在上海市浦東新區進一步推進“證照分離”改革試點，試點期為自批復之日起至2018年12月31日，同意擴大建筑師負責制試點范圍，增加試點項目數量，完善審批與監管流程，探索建筑師負責制與監理體制間的銜接機制。

建筑師負責制是國際通行的建筑工程管理辦法，其核心是建筑師在工程全過程中具有主導地位。標準的建筑師負責制服務涵蓋三大內容：項目設計，施工管理和質保跟蹤。通常情況下，建筑師向建設單位遞交了設計圖后，其工作便告結束。在工程施工階段，建筑師包括其他專業設計師雖然有設計的解釋權，但對工程缺乏發言權。與此相反，建筑師負責制使建筑師擔當起了工程質量、進度、投資控制總負責的角色，在設計、施工階段擁有了更高的發言權、決策權和領導權，但這也加大了建筑師所需承擔的責任。今后假如建筑質量出現問題，建筑師將承擔相應責任，包括吊銷執照等懲罰措施。同時，政府會加強事中事后監管，包括不定期的抽查以及嚴把最后竣工關等，保證工程項目的質量安全。

當然這種擴展帶來的權力和責任必須是對等的，比如建筑師有了外墻瓷磚的招標決定權才會因此產生責任，如果沒有負責便不應該負責。此前其實業內對于建筑師負責制便有很多討論，一位同濟大學建筑設計研究院的高級建筑師在接受媒體采訪時表示：“我每年才拿二十幾萬，你憑什么讓我負責這個建筑一輩子？”諸多業內知名人士認為，對建筑師而言，全過程負責本就是建筑師的職責，只是由于行業的人為限制一直沒能完整地發揮應有的作用，現在要承擔起諸多的責任難免有些力不從心。這需要從更多的方面去提升執業能力。

工程總承包

不論是討論建筑師負責制還是工程總承包編制施工圖，其實都繞不開工程總承包這個點。改革開放后，1995年恢復注冊建筑師制度，同時設立了工程咨詢、工程監理、造價咨詢、招標代理等“專業咨詢”制度，正式形成了中國獨有的“五龍治水”式勘察設計咨詢“碎片化”體系。這種體制下，由于沒有人提供一條龍式的服務，房地產企業創造了“一條龍項目自管模式”，除完成投融資、拿地、銷售等主營業務外，還“包辦”策劃、造價、招標、主材采購、工程監理與合同管理等業務，變身“超級業主”，在這種情況下工程質量將難以控制，而工程總承包將改變這種局面。工程總承包是指建筑企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的可行性研究、勘察、設計、采購、施工和試運行等實行全過程或若干階段的承包，其最主要的特征是設計施工一體化。除了業內人士熟知的EPC（設計采購施工總承包）外，其還包括EPCM（設計采購與施工管理總承包）、DB（設計施工總承包）和EP（設計采購總承包）等多種形式。工程招標以后全權交給中標企業總承包，在總價格商定以后，業主方會自然而然對總承包進行監督。

復函中也明確指出，試點工作要貫徹落實《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》要求，改進工程建設組織方式，加快完善工程總承包相關的招標投標、施工圖設計審查、施工許可、竣工驗收等制度規定，實施工程總承包企業負總責。

復函的目的其實就是為了幫助更好的推進工程總承包制度，讓其編制施工圖是為了打通設計與施工環節，而建筑師負責制而是統一責任人，讓五方負責制形成統一。