煤炭質量監管中存在的問題和對策

陸 俊，陳 英

(蘇州市產品質量監督檢驗院,江蘇 蘇州 215104)

1 引言

為深入貫徹落實科學發展觀，加快能源消費結構調整，加強蘇州市大氣污染防治，根據《省政府辦公廳關于印發江蘇省控制能源消費總量工作方案的通知》(蘇政辦發〔2014〕75號)、《省政府辦公廳關于印發江蘇省煤炭消費總量控制和目標責任管理實施方案的通知》(蘇政辦發〔2014〕76號)，結合該市實際，蘇州市政府辦公室于2015年1月4日發布了《市政府辦公室關于印發蘇州市能源消費總量、煤炭消費總量控制目標責任管理實施意見的通知》(蘇府辦〔2015〕4號)，其中明確提出了要制訂嚴格的煤炭產品質量地方標準，提高燃煤品質及使用等級，對不符合標準的煤炭不允許銷售和使用，推進煤炭清潔化燃燒。在此背景下，蘇州質檢院實施了此次鍋爐燃煤質量的專項監督抽查，旨在充分了解全市鍋爐燃煤的質量狀況，為煤炭清潔化工作提供數據、技術支持。

2 存在的主要問題

隨著煤炭抽檢和執法監管工作的不斷深入，一些政策文件中的技術問題日益凸顯，處理不好可能會影響煤炭抽檢的科學性和行政監管的公信力。

2.1 煤炭質量指標的衡量基準需要統一

蘇政辦發〔2014〕96號文件中“加強電煤供應管理，嚴格控制使用含硫量高于0.7%、灰分大于15%的煤炭”，其中含硫量和灰分應當是以干基計含硫量和干基計灰分，基于兩點原因：一是蘇政辦發〔2014〕96號文件的起草基于《商品煤質量管理暫行辦法》中有關商品煤質量的基本要求。該暫行辦法中關于硫分、灰分的質量指標均是以干基計，且該暫行辦法是商品煤質量領域最權威的法律文件；二是以干基計硫分和灰分含量穩定，測得值易于重現，適合作為行政執法的依據。收到基硫分和灰分與全水分有很大的關系，測得值不易于重現，不適合作為行政執法的依據。“擴大高熱值煤炭利用規模，嚴控低熱值煤炭的使用，確保入廠煤熱值達到5000大卡以上”是推進煤炭消費全過程管理的重要任務之一。其中的5000大卡(約20.9MJ/kg)應該是收到基低位發熱量，因為《商品煤質量管理暫行辦法》中關于商品煤的熱值以收到基低位發熱量衡量的。但是抽檢督查時煤炭難以重現電廠收到該批煤炭的狀態，也就難以測得電廠收到該批煤炭的收到基低位發熱量，這給煤炭的抽檢督查帶來很大的困難。

2.2 煤炭相關術語的理解需要統一

2.2.1 散煤和型煤

目前，散煤沒有相對明確嚴格的定義，監管文件中常常出現散煤的提法，所以散煤的定義需要在監管層面明確，使得監管措施做到有的放矢。一般認為，散煤的概念相對于型煤。型煤是以粉煤為主要原料，按具體用途所要求的配比、機械強度、形狀大小經機械加工壓制成型的，具有一定強度和尺寸及形狀各異的煤成品。由此可得，《商品煤質量管理暫行辦法》第九條中的“散煤”包含了電煤及民用煤(除了有固定形狀的型煤)。

2.2.2 優質煤和劣質煤

優質煤和劣質煤沒有統一的定義，更沒有關鍵指標如發熱量、硫含量等明確的界限指標。一般來說，劣質煤的界定一般采用負面清單的形式定義，一些地方性標準做了明確的規定。例如北京市制定的DB11/097-2013《低硫散煤及制品》中規定民用和工業動力用煙煤(不含電廠用煤)全硫(干基)必須小于等于0.4%。那么抽檢的煤炭如果大于0.4%，就被認為是劣質煤[2]。

2.2.3 政策的豁免

《商品煤質量管理暫行辦法》第八條“對于供應給具備高效脫硫、廢棄物處理、硫資源回收等設施的化工、電力及煉焦等用戶的商品煤，可適當放寬其商品煤供應和使用的含硫標準”具有一定豁免效應。如上海市制定的地方標準DB 31/267-2002《燃料含硫量限值》中規定“本標準不適用于已采用脫硫裝置，并正常投運的電站鍋爐和工業鍋爐用燃料”[3]。

3 建議和對策

3.1 制定地方標準，形成區域內統一的質量判定要求

目前地方的標準制修訂嚴重落后于行政監管的需要。本次專項監督抽查判定依據為《商品煤質量管理暫行辦法》第六條、第九條和蘇政辦發〔2014〕96號文件。《商品煤質量管理暫行辦法》第六條指標過于寬松，據此監督抽查結果都合格；蘇政辦發〔2014〕96號文件是政府文件，缺乏強制的法律效率，難以對用煤企業形成有效震懾。《商品煤質量管理暫行辦法》第九條規定的全硫<1%顯然落后監管要求，蘇政辦發〔2014〕96號文件要求嚴格控制使用含硫高于0.7%的煤炭，上海制定的地方標準規定電廠用煤硫分必須小于等于0.7%，北京制定的地方標準規定民用和工業動力用煤產品的硫分必須小于等于0.4%，這些都說明全硫<1%已經不滿足政府的環保要求了。綜上所述，本次專項監督抽查判定依據已經不能滿足目前越來越高的監管要求，煤炭質量地方標準的制修訂工作刻不容緩[4,5]。

3.2 建立監管體系，推進區域內煤炭消費全過程管理

嚴格落實《蘇州市“兩減六治三提升”13個專項行動實施方案》中關于削減煤炭消費總量專項行動實施方案的精神，抽檢部門常態化開展鍋爐煤質監督抽查，對煤炭的硫分、灰分、熱值、揮發分等重要項目進行檢測、匯總和研判，形成科學合法的判定結論，為執法監管部門提供重要依據；各地市場監管部門應常態化開展聯合執法，通過明察暗訪、專項檢查、突擊檢查等手段，依法查處購買、銷售、使用劣質煤的違法行為。各部門應明確分工、信息共享、協調推進，在工作中形成合力，促進煤炭消費量不斷削減。

3.3 加強宣傳教育，在企業中形成責任共擔的意識氛圍

行政主管部門應當利用報紙、廣播、電視、網絡等媒體，宣貫與煤炭相關的地方標準、獎補政策和法律法規，讓燃煤企業認識到減煤的緊迫性和必要性，緩解不必要的抵觸情緒，提高企業主體的責任擔當，從而自覺參與到減煤工作中來；明確煤炭削減目標完成情況與節能減排資金相掛鉤的機制，對未能完成年度目標的企業，取消該企業下一年度節能減排資金扶持資格；暢通投訴舉報渠道，鼓勵社會各界參與到煤炭銷售、使用環節的監督，形成齊抓共管的良好氛圍。

4 結語

為加快解決燃煤污染問題，全面實施散煤綜合治理，煤炭消費監管已經擺在政府重要議事日程中。在煤炭日常的抽檢實踐中，地方標準缺失、質量判定模糊、監管體系尚未完全建立等因素已經制約煤炭監管措施的實施，降低了行政監管的有效性。此外，部分用煤企業對于煤炭質量監管、獎補政策和法律法規還不清楚，少屬企業對煤炭的抽檢工作存在抵觸心態，不配合抽檢工作人員搜集煤炭運輸、采購、使用信息的情況時有發生。