新時代集體公益林經營管理研究

梁廷杰，馮 飛

(山西省國有林管理局，山西 太原 030012)

1 引言

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾。山西省位于黃土高原，水土流失嚴重，缺林少綠的現狀成為制約山西生態文明建設的一個短板，針對林業而言，主要矛盾就是人民日益增長的對優質林產品及良好生態環境的需求和不平衡不充分的林業發展之間的矛盾。解決這一矛盾，歸根結底要發展現代林業、積極推進林業改革、提高森林覆蓋率、改善自然生態環境。深入分析國有林場與集體公益林發展之間的不平衡，為研究集體公益林托管打開了突破口。

2 集體林托管的目的和意義

集體公益林托管就是在當地政府的指導下，自愿、依法、依規將林權明晰、沒有糾紛的集體公益林委托給國有林場、自然保護區、森林公園等國有林經營單位進行統一造林、科學撫育和集約管護等，目的是有效提升公益林的生態效益。將集體林的資源優勢和國有林場的技術優勢有機地統一起來，通過托管，既破解了集體公益林宜林地資源浪費、森林生態效益低下的問題，又解決了國有林場承擔重要造林任務但難以落實地塊的矛盾，全面實現集體公益林增效益、林權權利人增收入、國有林場增活力的“三增”目標。所以，將集體公益林委托給國有林場進行統一管理，將是一種行之有效的管理模式。

3 集體公益林管理現狀

3.1 資源分布與管護能力之間的不平衡

全省現有集體林地面積8160萬畝，占到全省林地面積的70%，其中公益林6829萬畝占集體林地面積的84%。隨著集體林權制度改革的不斷推進，大量沒有直接收益的集體生態公益林分到了千家萬戶，但由于林地分散，導致了很多分林到戶的集體公益林管護能力弱，長期處于放任不管的狀態，林分質量下降、生態效益低下。還有些農牧大縣，畜牧業成為當地農民主要的收入來源，由于涉及老百姓的切身利益，封山禁牧政策落實困難，未成林地牛羊危害嚴重，管護難度很大，林牧矛盾突出，導致全省集體公益林管護成效不高，嚴重影響了全省生態文明建設的步伐。而省直九大林局現有108個林場，職工6000多名，專業技術人員1400多名，多年來在資源保護、造林綠化、撫育經營、林下開發等方面積累了豐富的管理經驗，基本實現了GPS智能巡檢器的配備，形成了一支規模化、制度化、專業化、信息化的管護隊伍，通過集約化和專業化的管理模式，有效降低了集體公益林撫育經營的成本，節約了人力物力資源。按照人均管護1萬畝測算，現有的管護能力完全可以滿足幾倍于國有林場的管護面積，這對全省的公益林管理工作有了引領和示范作用。

但這也造成了資源分布優勢在集體地塊，管護能力優勢在國有林場的不平衡現象。

3.2 造林地塊和造林技術之間的不平衡

2012～2016年，全省共完成營造林任務2198.71萬畝，其中完成人工造林任務1690.38萬畝，有1479萬畝安排在集體宜林荒地，占到總任務的88%，全省現有宜林荒山近90%也在集體林地，集體宜林荒山成為造林綠化的主戰場。但“十二五”期間，全省森林覆蓋率年均增長0.5%，相當于全省造林保存面積年均增加120萬畝左右，僅占每年造林任務300萬畝的40%。根據省規劃院2017年度山西省林業工程綜合核查：集體宜林地人工造林保存率普遍較低，保存率只有30%左右。近年國家級核查和省級各工程辦驗收結果顯示，國有林場造林保存率高于全省平均水平近20%，當年造林成活率為100%，3～5年的保存率高達60%，10年的造林保存率仍有50%，特別是省直國有林場近年來倡導保障性苗圃、梯次培育、良種壯苗、山地苗圃，不斷夯實造林種苗基礎，保障苗木到位，實施工程的效果越來越好，大大提高造林保存率。

這也造成了造林地塊分布優勢在集體林，而造林技術優勢在國有林場的不平衡現象。

3.3 待撫地塊和撫育工作之間的不平衡

分林到戶的集體公益林，由于生態效益補償資金畝均補償較低，單個的林權權利人缺乏必要的技術手段和資金支持進行撫育，導致了很多集體公益林無法開展撫育工作，森林質量不高，集體公益林沒有充分釋放多年來集體林權改革紅利，森林畝均蓄積量遠低于全國平均水平，嚴重影響到區域生態安全。近幾年，中央財政森林撫育補貼任務大都在省直林區，國有林場的人工林、天然林次生林大都進行過撫育，各國有林場全面落實了撫育任務，補貼資金渠道暢通，培養了一支專業技術隊伍。通過撫育，林場轄區內的公益林林相好、蓄積量高、生態效益得以更好地發揮。

這也造成了亟待撫育地塊分布在集體林，撫育技術優勢在國有林場的不平衡現象。

3.4 集體林托管意愿和托管工作進展之間的不平衡

村民委員會、村集體經濟組織或林權權利人作為委托主體，在托管過程中實現了“三增一不減”，即生態效益補償增加、公益林經營收益增加、撫育收益增加和既得利益不減少，而且公益林生態效益和木材蓄積量明顯增加，潛在價值顯著提升，有利于林下經濟等資產性收益的增加，委托主體的托管意愿強烈。經過數十年的大規模造林，國有林場現有的造林空間已經十分狹小，多數為暫難利用地，為確保到2020年全省森林覆蓋率提高到23.5%，必須加大在集體宜林地的造林力度，不斷拓展造林空間，這是國有林場承擔公益性職責的必然要求。所以國有林場作為托管主體意愿也十分強烈。但目前，全省集體公益林托管工作進展緩慢，遠遠沒有達到既定目標。

這也導致了托管意愿和托管進展之間的不平衡現象。

4 措施和建議

如何破解山西省國有林和集體林發展之間不平衡的矛盾，只有將集體公益林委托國有林場管理，使集體林的資源優勢與國有林場的技術優勢有機結合，才能逐步化解這一矛盾。具體建議采取以下措施。

4.1 廣泛宣傳，統籌規劃公益林資源管護

以政府為主導，積極調動各級、各類媒體，充分宣傳集體公益林委托國有林場管理的政策和做法，廣泛得到全社會、林權權利人和國有林場的認可。調動林權權利人的積極性，自主、自愿地將集體和個人所有的公益林委托給國有林場管理；彰顯國有林場的責任擔當，國有林場改革全面完成后，劃歸公益一類事業單位，有了更完善的財政保障、更精準的社會定位，消除了林場生存發展的后顧之憂，為回有林場注入了全新的活力，國有林場應該主動承擔起公益林管護的社會責任。

4.2 加快滅荒，逐步提高森林覆蓋率

國有林場常年管護著全省最精銳的森林資源，多年來積累了豐富的人力、物力和管理優勢，要通過集體林托管這個平臺，充分發揮現有的技術優勢，在集體林地上展現新作為和新成效，進一步提升新造林地的成活率和保存率，加快完善保障性苗圃、梯次培育、良種壯苗、山地苗圃，不斷夯實造林種苗基礎，保障苗木到位，實施工程的效果越來越好，大力提高森林覆蓋率，加快荒山綠化步伐。

4.3 強化撫育，全面提升公益林生態效益

國有林場要將托管的集體公益林統一納入到林場森林經營方案和當地的林業發展規劃，按照精細化管理的思路，分類經營、綜合治理，加大撫育力度，要以同一把標尺、同一項工程、同一批考核來對待，充分應用國家、省級投資、自籌資金和現有的管護隊伍、技術優勢，加快集體公益林的撫育力度，提高林分質量，全面發揮集體公益林的生態效益，為開展鄉村旅游和森林康養奠定堅實的基礎。

4.4 試點先行，全面加快全省托管步伐

各級政府和林業主管部門要加快集體林托管的試點工作，充分保證林農的權利，保證權屬不改變，進一步解決集體林改革中遺留的問題。各有關部門要盡快落實永久性生態公益林相關補償政策，并完善補償辦法，以確保托管試點符合永久性生態公益林的集體林地能夠盡快享受到相關的生態效益補償。嚴格按照《關于開展集體公益林委托國有林場管理工作的指導意見》和實施細則的要求，理順托管程序、規范托管流程、簽訂托管協議。

5 結語

在林業發展的新時代，大力推進集體公益林托管工作具有重要的現實意義，通過整合集體林地的造林資源優勢和國有林場的資源管護優勢，將有利于全面提升集體公益林的生態效益和社會效益。