國有林場林權(quán)糾紛問題分析與對策

王立方

(承德市灤平國有林場管理處，河北 承德 067000)

1 引言

承德市灤平國有林場管理處坐落在灤平縣境內(nèi)，隸屬于承德市人民政府，由承德市林業(yè)局主管，是正處級事業(yè)法人單位，下轄巴克什營、虎什哈、金溝屯、拉海嶺、老虎溝和于營子6個林場，均為正科級事業(yè)法人單位。根據(jù)2016年森林資源調(diào)查最新成果，全處總經(jīng)營面積59.7087萬畝，其中：有林地41.5455萬畝，疏林地0.2957萬畝，灌木林地14.6114萬畝，未成林地0.369萬畝，其他林地2.7891萬畝，非林地0.098萬畝，全處活立木蓄積85.1萬m3，森林覆蓋率69.58% 。這些林地分布在灤平縣的18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個街道辦事處和雙灤區(qū)的一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)。

2 林權(quán)糾紛的主要特點

2.1 林權(quán)糾紛存在普遍性

雖然我國林業(yè)發(fā)展經(jīng)歷過深刻的林權(quán)改革，但是在我國大部分地區(qū)的國有林場中都存在著不同形式的林權(quán)糾紛問題，一方面，林權(quán)糾紛在我國國有林場內(nèi)存在著范圍的普遍性與主體的多樣性。灤平林場管理處下屬的6個林場都存在不同程度的林權(quán)糾紛，糾紛存在的種類也是多種多樣、紛繁復(fù)雜。另一方面，國有林場的林權(quán)糾紛有的存在于林場與集體組織之間，有的存在于林場所在的村組與個人農(nóng)戶之間。

2.2 林權(quán)糾紛長期存在

我國林權(quán)糾紛長期存在主要是由于歷史遺留問題與實質(zhì)利益糾紛引起。首先，歷史遺留問題涉及面廣、成因復(fù)雜、解決難度很大。其次，因林權(quán)涉及到實質(zhì)利益，表現(xiàn)出很明顯的矛盾集中、對抗性強等特點。實質(zhì)利益糾紛不易緩解，不同利益雙方互不相讓，矛盾呈激化趨勢。

2.3 林權(quán)糾紛不可預(yù)見

林權(quán)糾紛的不可預(yù)見性主要由歷史遺留問題帶來，國有林場所經(jīng)營的林地，均來自于政府劃撥。國有林地劃撥初期，由于人口數(shù)量、政策等因素影響，劃撥林地沒有任何糾紛，其他單位或個人也無異議。但是到劃撥后期，由于政策變化、人口急劇增加等因素影響，群眾與國有林場的林地糾紛不斷發(fā)生。基于此，國有林場與個人、單位之間，不能準確地就時間、空間等方面的具體問題進行劃定，導(dǎo)致糾紛不斷，且不可預(yù)見，也無法預(yù)防。

3 林權(quán)糾紛成因分析

3.1 歷史遺留原因

因相關(guān)人員工作粗糙、不按規(guī)定程序辦理林權(quán)證，村干部營私舞弊、私自發(fā)包等歷史問題，造成“一山兩證”現(xiàn)象。一是村集體擅自將國有林場經(jīng)營范圍的林地分包給村民，造成“一山兩證”引發(fā)的林權(quán)爭議。依據(jù)1975年《集體荒山交國家造林合同》當時村集體將林地移交給國家，經(jīng)縣林業(yè)局復(fù)核驗證確定林地、林木所有權(quán)為國有，林地、林木使用權(quán)為林場，后縣林業(yè)局又為林場換發(fā)了國家統(tǒng)一制式的《林權(quán)證》，但是后來當?shù)卮寮w又將本應(yīng)屬于國家的一部分林地分包給了村民。二是林業(yè)局有關(guān)工作人員在村民辦理林權(quán)證時理應(yīng)由相鄰國有林場進行確認邊界后，林業(yè)局才能為其辦理林權(quán)證，但是，當時林業(yè)局只要求國有林場辦林權(quán)證時必須與村干部核對并簽字蓋章、進行公示。而村集體個人在沒有國有林場核對簽字蓋章的情況下，灤平縣林業(yè)局就給這些村民核發(fā)了林權(quán)證，致使出現(xiàn)“一山兩證”現(xiàn)象，形成了村民與林場的林權(quán)爭議。“一山兩證”現(xiàn)象較為普遍，只有當林地被占用或林場進行森林經(jīng)營作業(yè)時，村民才提出這些林地、林木是他們承包的，便拿出“林權(quán)證”，阻止占用林地或林場施工，引發(fā)林權(quán)糾紛。

3.2 人為因素

由于糾紛雙方的立場及利益的不同，許多涉及國有林場的林權(quán)糾紛源于周邊農(nóng)村當事人的法律意識的缺失、無賴心理或地方保護主義等。主要表現(xiàn)為：一是歷屆村干部不承認原村干部簽訂的“原始交山合同”或雖承認林權(quán)國有但拒絕簽字確認。20世紀70年代原村干部與縣林業(yè)局簽訂了《集體荒山交國家造林合同》將合同注明的具體地點四至范圍的林地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給了國家。但是，自20世紀90年代以來，林場按照國家要求在辦理林權(quán)證前需要與這些村“核對國有林地林木、宜林荒山”邊界，時現(xiàn)任村干部不予以認可，或承認合同規(guī)定的四至范圍內(nèi)的林地屬于國有，但就是不在“核對國有林地林木、宜林荒山登記表”上簽字蓋章，致使無法取得林權(quán)證。二是原始合同中的四至邊界與實地存在出入。林場歷年來掌握的四至邊界與當?shù)卮逭f的具體地點不一致。村干部以合同地點與實際不符為由拒絕在“核對國有林地林木、宜林荒山登記表”上簽字，林場無法取得林權(quán)證，從而形成林權(quán)爭議。三是受經(jīng)濟利益驅(qū)動，村民無理取鬧，引發(fā)林權(quán)爭議。由于建設(shè)項目征占用林地越來越多，原本國有林權(quán)屬清晰、沒有爭議的林地林木，涉及到占地補償款等經(jīng)濟利益問題，有的村干部或村民便提出所謂有林權(quán)爭議。

3.3 檔案管理方面

檔案管理混亂無序是導(dǎo)致林權(quán)糾紛的又一成因。檔案管理方面主要有以下問題：首先，由于管理監(jiān)督方面的缺位，致使有些重要檔案遺失、損毀，使得林地確認出現(xiàn)糾紛。其次，部分林地沒有發(fā)證或者證件表述不甚清楚。從理論上來說，完整的林權(quán)證主要有資料出處，有邊界認證和參與單位及相關(guān)參與人員的簽名或落款，這些材料缺一不可。但實踐中卻并非如此，對于邊界的描述只是簡單地引用了界線標識物等非永久性的固定物而已，通常以樹木、道路等容易發(fā)生改變的物體為邊界標識物；地名使用過程也存在著不規(guī)范現(xiàn)象，并沒有采用規(guī)范的地名和地方標志，更多的是采用了當?shù)氐耐撩?/p>

4 林權(quán)糾紛解決對策

4.1 妥善處理好各類歷史積案

林權(quán)糾紛調(diào)處是一項政策性很強的工作，既要把握政策，照顧歷史，又要善于做群眾思想工作，化解矛盾。因此，要妥善處理好舊的林權(quán)糾紛。第一，國有林場要積極主動與當?shù)赜嘘P(guān)部門多溝通，取得地方領(lǐng)導(dǎo)及各方面的大力支持和群眾的理解。第二，對于已發(fā)生、涉及國有林場的林地或林木糾紛，要派出精兵強將協(xié)同有關(guān)部門完善相關(guān)手續(xù)，同時調(diào)查時要認真細致，要與對方做好耐心細致工作，確需上級部門裁決的要提供完整的資料，并完善好后續(xù)工作。第三，尊重原始合同，實事求是解決林權(quán)爭議。國有林場管轄范圍內(nèi)有的林地切實不屬于原始合同范圍內(nèi)，只是林場自成立以來，一直視為國有林地，也在林場的森林資源圖上，本著實事求是的原則，將不屬于原始合同范圍內(nèi)的林地從國有版圖上刪除并歸還給當?shù)卮濉７彩窃己贤鞔_的國有范圍的林地沒有在國有林場版圖上的地塊，一律通過合法程序從民營中找回來，劃入國有版圖，辦理林權(quán)證。

4.2 防止因林權(quán)糾紛造成破壞資源等不良后果

防范因林權(quán)糾紛處理不當而造成的不良后果，要從監(jiān)管、監(jiān)察做起。首先要將處理好的林權(quán)糾紛落到實處，其次要加強林業(yè)執(zhí)法工作，避免林權(quán)糾紛中出現(xiàn)破壞林業(yè)資源的現(xiàn)象。

4.3 預(yù)防新的林權(quán)糾紛

在對待林權(quán)糾紛的態(tài)度上，要做到解決問題與預(yù)防問題并重。制定行之有效的措施，避免新的林權(quán)糾紛發(fā)生。預(yù)防林權(quán)糾紛主要從建立與完善林業(yè)檔案管理制度做起，完整林權(quán)檔案的建立，有助于及時發(fā)現(xiàn)并處理已有林權(quán)糾紛，有助于從檔案資料中總結(jié)出完善的林權(quán)糾紛處理、處置措施，避免新的林權(quán)糾紛出現(xiàn)。

5 林權(quán)糾紛解決的建議

5.1 制定科學(xué)合理的調(diào)處辦法

以行政法規(guī)為調(diào)處依據(jù)，結(jié)合地方特殊情況，制定適合于本地區(qū)的林權(quán)調(diào)處辦法。林權(quán)糾紛的調(diào)處，要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況制定出一套較為科學(xué)合理的省級、縣級林權(quán)糾紛調(diào)處辦法。

5.2 堅持依法調(diào)處

林權(quán)糾紛的調(diào)處，在保障國家利益的同時，要兼顧群眾利益。在林權(quán)糾紛調(diào)處中，事實與法律是調(diào)處的前提和依據(jù)，對沒有林權(quán)證的，要以土改時期頒發(fā)的土地證為準。對無林權(quán)證、土地證的，要以分山到戶、造林規(guī)劃、轉(zhuǎn)讓協(xié)議等歷史依據(jù)為參考，進行調(diào)查、走訪和核實，以事實為依據(jù)、以法律為準繩進行調(diào)處。對屬于國有林場的，堅決不能放手，不能讓國有資產(chǎn)流失；對屬于村組的，堅決不能據(jù)為己有，不能侵害群眾利益。

5.3 堅持有利于保護、培育和合理利用森林資源的原則

林權(quán)糾紛雙方的目的都是爭取自己的權(quán)利和利益，不能使矛盾激化，對合理訴求予以支持，對不合理的予以說服和教育。調(diào)處糾紛時，要緊緊圍繞是否有利于森林資源保護、培育和利用來進行，要通過林權(quán)的界定促進林場與群眾提高森林資源培育、保護的積極性和力度，不能因調(diào)處而產(chǎn)生新的糾紛和矛盾，要通過調(diào)處達到和諧共處、安定團結(jié)的局面。

5.4 加強相關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣傳、培訓(xùn)

由于產(chǎn)生林權(quán)糾紛個體的局限性，這部分群體大都存在法律意識淡薄、不懂法的問題，也就不會守法，相當一部分的林權(quán)糾紛是因為對林權(quán)的法律、法規(guī)和政策理解和認識不足而產(chǎn)生的，因此，首先要加強相關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣傳，讓群眾充分認識和理解林權(quán)的含義、林權(quán)界定的依據(jù)、林權(quán)調(diào)處的程序，乙級相應(yīng)的法律責任等，可以有效降低糾紛的產(chǎn)生數(shù)量；其次是在進行調(diào)處前對人員進行相關(guān)法律、法規(guī)和政策的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，讓調(diào)處人員熟練掌握相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，為有效開展調(diào)處工作奠定理論基礎(chǔ)。