湖北濕地保護(hù)立法現(xiàn)狀與建議

錢 慶

(湖北生態(tài)工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北 武漢 430200)

1 引言

素有“千湖之省”美譽的湖北省，是濕地資源極為豐富的濕地大省。據(jù)全國第二次濕地資源普查，湖北省濕地面積為144．5萬hm2[1],占全省國土總面積的7．8%。湖北有河流、湖泊、沼澤和人工濕地4個濕地類型，其中：人工濕地68．07萬hm2,占濕地總面積的47．11%；河流濕地45．04萬hm2，占31．17%；湖泊濕地27．69萬hm2,占19．16%；沼澤濕地3．7萬hm2，占2．56%[2]。

湖北濕地資源比較豐富，但圍湖、圍江造田現(xiàn)象導(dǎo)致天然濕地面積急劇減少；大量工業(yè)廢水及生活污水任意排放，對濕地水體污染也日趨嚴(yán)重，全省濕地生態(tài)系統(tǒng)的健康受到嚴(yán)重威脅。近些年來，湖北省委、省政府高度重視濕地保護(hù)工作，在濕地保護(hù)管理的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、科研監(jiān)測、資金投入、公眾宣傳，法律法規(guī)建設(shè)等方面均給予了高度的關(guān)注和重視。湖北省人大、省政府及武漢等市人大和政府分別制定和頒布了一系列濕地保護(hù)的專門法和相關(guān)法，為全省濕地保護(hù)管理工作初步建立了一套法律體系。

2 湖北濕地保護(hù)有關(guān)立法歷史沿革

根據(jù)湖北省現(xiàn)有的濕地法律法規(guī)建設(shè)的過程，把湖北濕地立法劃分為3個階段。

2.1 起步階段(從1949到2002年)

這一階段，濕地這一專業(yè)詞匯還沒有在相關(guān)法律文件中出現(xiàn)。各相關(guān)法中雖然未直接使用濕地這一詞匯，但具體的法律條款涉及到濕地的某些組成要素的保護(hù)與管理。這說明當(dāng)時，濕地作為各種要素構(gòu)成的整體性還未得到公眾和政府廣泛接受，濕地的功能和價值還沒有得到社會認(rèn)可。這一階段的濕地相關(guān)法只有部分的條款涉及到濕地相關(guān)組成要素的保護(hù)(如水、土地、野生動物、野生植物等)，或從環(huán)境保護(hù)的角度對某一類濕地采取有限的有利于濕地保護(hù)措施，或是采取的一些具體保護(hù)管理措施，這些措施雖然主觀上不是針對濕地，但客觀上有利于濕地的保護(hù)。如1987年通過的《湖北省神農(nóng)架自然資源保護(hù)條例》從自然資源綜合保護(hù)的角度，對神農(nóng)架林區(qū)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)和非自然保護(hù)區(qū)的國家和省重點保護(hù)珍稀動植物及其他自然資源的保護(hù)活動進(jìn)行了規(guī)范。神農(nóng)架區(qū)域內(nèi)生存于濕地的國家和省級重點保護(hù)珍稀動植物及自然資源被納入《條例》管理范圍。

2.2 發(fā)展階段(2003～2009年)

這一階段的標(biāo)志性事件是2003年，湖北省人民政府制定和頒布了《湖北省森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，辦法第四條中直接使用了“濕地生態(tài)地區(qū)”的表述，“濕地”這一專業(yè)詞匯第一次在湖北的濕地相關(guān)法中出現(xiàn)。這一階段，隨著對濕地研究的不斷深入，濕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能逐漸被認(rèn)知，“森林是地球之肺，濕地是地球之腎”的理念進(jìn)一步普及，政府、部門及公眾對濕地保護(hù)的意識在逐步提高。這一期間，湖北省還相繼出臺了系列濕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，如2005年實施的《武漢市湖泊保護(hù)條例實施細(xì)則》、2006年實施的《湖北省實施<中華人民共和國水法>辦法》、2009年實施的《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗促進(jìn)條例》等。

2.3 完善階段(2010年至今)

2009年11月18日武漢市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第20次會議討論通過，2010年1月15日湖北省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第14次會議批準(zhǔn)的《武漢市濕地自然保護(hù)區(qū)條例》，是湖北省第一部以“濕地”命名的地方性法規(guī)，開啟了湖北濕地立法的新階段。這一階段，濕地保護(hù)的重要性和緊迫性已得到公眾和政府的認(rèn)同，全省濕地保護(hù)專門立法已提上議事日程，先后出臺了《湖北省水文管理辦法》(2010年)、《武漢市水資源保護(hù)條例》(2011年)、《湖北省湖泊保護(hù)條例》(2012年)、《湖北省濕地公園管理辦法》(2014年)、《湖北省水污染防治條例》(2014年)、《湖北省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(2016年)等濕地保護(hù)相關(guān)法。

但由于湖北濕地管理體制的限制及利益相關(guān)方不同的利益訴求，使得湖北濕地保護(hù)專門立法推進(jìn)緩慢。

3 我國其他地方濕地保護(hù)立法概況

自2003年黑龍江和甘肅兩省人大先后制定各省濕地保護(hù)條例開始，到2017年初江蘇和福建兩省人大通過的本省濕地保護(hù)條例正式實施，全國有共有25個省、自治區(qū)和直轄市(港、澳、臺除外)人大制定了全省范圍內(nèi)適用的地方性濕地保護(hù)條例。此外，山東省人民政府于2013年制定了全省范圍內(nèi)適用的地方濕地保護(hù)規(guī)章《山東省濕地保護(hù)辦法》。

2014年，湖北省政府出臺《湖北省濕地公園管理辦法》；重慶市林業(yè)局《重慶市濕地公園管理暫行辦法》，重慶和湖北兩地目前無專門濕地保護(hù)的地方性法規(guī)或規(guī)章。上海、山西、海南也暫無專門濕地保護(hù)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。

地方在濕地保護(hù)立法時，還制定了針對特定濕地、濕地公園、濕地自然保護(hù)區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件。如《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》(2003年)、《長春市波羅湖濕地保護(hù)若干規(guī)定》(2006年)、《福州市閩江河口濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(2010年)等區(qū)域地方立法。與特定濕地相關(guān)的地方規(guī)章有《上海市九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(2003年)、《天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(2011年)等。

4 湖北濕地保護(hù)立法現(xiàn)狀分析

4.1 多個主導(dǎo)部門參與

湖北現(xiàn)有濕地立法建設(shè)的主導(dǎo)部門包括林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)、水利、環(huán)保、土地等多個部門，各部門由于自身的職責(zé)不同，有的存在矛盾，相互之間很難補充和銜接。過去沒有濕地這個概念，濕地管理行政體制既有從中央到地方從上到下的直接管理，也有由地方政府的分塊管理，一塊濕地涉及到多個行政管理部門。濕地保護(hù)管理體制的特點是“分部門實施、綜合協(xié)調(diào)”，“分部門實施”方面主要是職責(zé)不清、職能交叉的問題，“綜合協(xié)調(diào)”方面則主要是“有協(xié)調(diào)責(zé)任、無協(xié)調(diào)權(quán)利”的問題[3]。

4.2 調(diào)控管理對象復(fù)雜多樣

濕地的組成包括水、土壤、野生動物、植物、微生物等多個要素。湖北省現(xiàn)行濕地保護(hù)立法有的專門針對濕地組成要素進(jìn)行規(guī)范和管理，如《湖北省土地管理實施辦法》(1987,2010修訂)、《湖北省實施<中華人民共和國野生動物保護(hù)法>辦法》(1994)、《湖北省實施<中華人民共和國水污染防治法>辦法》(2001)、《湖北省植物保護(hù)條例》(2009)、《湖北省水污染防治條例》(2014)等。這些條例或辦法分別從水、野生動物、植物、土地等濕地構(gòu)成要素上，加強對濕地的保護(hù)。有的將濕地當(dāng)作整體進(jìn)行綜合管理，如《武漢市湖泊保護(hù)條例》(2002,2011修訂)、《湖北省森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(2003)、《武漢市濕地自然保護(hù)區(qū)條例》(2010)、《湖北省湖泊保護(hù)條例》(2012)、《湖北省濕地公園管理辦法》(2014)等。還有的是在濕地資源保護(hù)與開發(fā)利用過程進(jìn)行規(guī)范和管理，如《湖北省河道管理實施辦法》(1992)、《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》(2006)、《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(2006)、《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗促進(jìn)條例》(2009)、《湖北省水文管理辦法》(2010)等。基于不同調(diào)控對象的法律規(guī)范之間由于自身立法的目標(biāo)不同，有的也存在矛盾，難以形成共同保護(hù)濕地資源的合力。

5 湖北省濕地保護(hù)立法建議

5.1 對涉及湖北濕地保護(hù)利用的法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)評估與梳理

湖北現(xiàn)行地方法律法規(guī)中，涉及濕地開發(fā)利用與保護(hù)的規(guī)范性文件有30多部，有必要在湖北省現(xiàn)行規(guī)范中對濕地保護(hù)利用等內(nèi)容進(jìn)行全面評估，有利于湖北濕地保護(hù)的規(guī)定予以保留，不利于湖北濕地保護(hù)以及阻礙濕地保護(hù)的規(guī)定，予以修改或者廢止。

5.2 制定湖北濕地保護(hù)的專門地方性法規(guī)

2006年，湖北省林業(yè)廳針對全省濕地生態(tài)系統(tǒng)退化、濕地資源萎縮和破壞的嚴(yán)峻形勢，向省政府法制辦提交了《湖北省濕地保護(hù)條例(草案)》，該草案在省政府常務(wù)會議上未獲得通過，這說明當(dāng)時的立法時機還不成熟。2006年以來國務(wù)院各年度立法規(guī)劃將制定濕地保護(hù)條例作為地類立法任務(wù)，目前《濕地保護(hù)條例》草案已起草完成報國務(wù)院法制辦審議[4]。到2017年初，全國共有24個省、自治區(qū)和直轄市(港、澳、臺除外)人大制定了其范圍內(nèi)適用的地方性濕地保護(hù)條例。其中有地方濕地條例是作為 “應(yīng)急” 而頒布的， 由于沒有進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的論證， 存在著諸多問題[5]。湖北省需要經(jīng)多方論證，借鑒了各地立法經(jīng)驗，結(jié)合地方實際制定一部濕地保護(hù)的專門法規(guī)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)湖北在濕地保護(hù)中各方關(guān)系。

5.3 完善湖北濕地保護(hù)的配套制度與實施機制

除對涉及湖北濕地保護(hù)利用的法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)評估與梳理，制定湖北濕地保護(hù)的專門地方性法規(guī)外，提高湖北濕地保護(hù)與管理效果，還需要湖北省地方濕地保護(hù)配套機制的跟進(jìn)：一是在湖北地方發(fā)展規(guī)劃中進(jìn)一步貫徹、細(xì)化濕地保護(hù)規(guī)劃；二是建立健全湖北濕地資源信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)和監(jiān)測體系；三是湖北省各級財政預(yù)算設(shè)置與濕地保護(hù)相適應(yīng)的事項；四是完善政績考核評價體系，增加濕地保護(hù)考核指標(biāo)；最后，強化濕地保護(hù)的宣傳教育，加強濕地管理活動中的公眾參與，建立利于公眾參與濕地管理的相關(guān)組織[6]。

6 結(jié)語

近10多年來，從國家到地方對保護(hù)濕地的宣傳對統(tǒng)一人們的認(rèn)識已起到明顯的效果。國家和地方實施了一系列濕地保護(hù)與恢復(fù)工程項目建設(shè)；世界自然基金會(WWF)和GEF等國際組織在湖北實施的“還長江生命之網(wǎng)”、“匯豐與世界自然基金會氣候變化伙伴同行項目”、“加強湖北省境內(nèi)濕地保護(hù)體系統(tǒng)管理的有效性GEF項目”，對提高湖北省政府、部門及公眾的濕地意識起到了良好的推動作用。

湖北是長江流域的中段，生態(tài)地位非常重要，同時江漢平原也是漁業(yè)資源極其豐富的區(qū)域。湖北濕地資源的特殊性在于絕大多數(shù)也是人們生產(chǎn)生活的地方，如洪湖是我國最重要的淡水魚生產(chǎn)基地，淡水魚年產(chǎn)量多在30萬t以上，居全國縣市前列。另外洪湖還盛產(chǎn)多種水生植物，產(chǎn)量豐富，也成為當(dāng)?shù)刂匾?jīng)濟收入來源。因此湖北在進(jìn)行濕地保護(hù)立法時也不能照搬其他國家或國內(nèi)其他省份的立法經(jīng)驗。

湖北在實施對濕地保護(hù)的同時必須考慮以濕地為生產(chǎn)資料的人們的生產(chǎn)生活問題[7]。制定湖北濕地保護(hù)的專門地方性法規(guī)優(yōu)先保護(hù)濕地，也要規(guī)范濕地的合理利用。湖北濕地立法還可以將范圍縮小，突出重點，針對重要濕地制定“一區(qū)一法”[8]，先行制定本省某個地方、保護(hù)區(qū)或濕地公園的濕地保護(hù)法規(guī)，再制定全省的濕地保護(hù)專門法，并通過完善湖北濕地保護(hù)的配套制度與實施機制，形成湖北省完整的濕地保護(hù)體系。