淺談我國非政府組織志愿失靈

王婷

摘要：20世紀80年代以來，非政府組織在全球范圍內得到空前發展，在政府逐步實現職能轉變的背景下，我國非政府組織飛速發展。非政府組織在提供多樣性公共產品，培育社會自治性，貼近社會基層，擴大社會公平，培育互助精神等方面發揮著重要作用。在我國非政府組織的功能發揮受到一定的限制，出現了非政府組織志愿失靈現象。文章將從我國政府職能轉變的背景出發，探討我國非政府組織存在的價值，以及面臨的主要問題，分析具體原因、提出相應的解決對策。

關鍵詞：政府職能轉變；非政府組織；志愿失靈

一、非政府組織志愿失靈

非政府組織，在很多時候被稱為“非營利性部門”、“志愿組織”、“獨立部門”、“民間組織”等。從概念上來說，非政府組織是指不以營利為目的，是主要以開展各種志愿的公益活動為主的社會組織和民間團體，是一種非政府組織形態。作為政府和市場之外的“第三部門”，非政府組織代表著公私領域二元建構基礎上的一種協調機制，強化私人領域與公共領域之間的連續性，從而成為構建公民社會的重要組織資源。

目前我國政府努力從管制型向服務型轉變，社會正處于轉型關鍵時期，促進了一些社會團體、民間組織的成立，我國非政府組織與西方的相比在成立、運作機制等方面存在很大差異，嚴格來說我國缺少真正意義上的非政府組織。

二、非政府組織志愿失靈的原因分析

非政府組織的存在具有很大的現實意義非政府組織具有多樣性的優勢，有助于培育社會自治性，有助于貼近社會基層，有利于培育互助協作精神，但志愿失靈導致的問題也不容忽視，下面從社會觀念、社會制度、非政府組織自身局限性三個方面進行分析。

（一）社會觀念方面

非政府組織對于大多數的中國人對非政府組織知之甚少，一提到非政府組織往往只會聯想到西方國家的反政府組織、壓力集團或視為政府另一種形式上的限制和干預。對于一些政府官員來說，非政府組織是政府的下屬部門或隸屬機關，不應有獨立運行機制。

第一、從社會公眾的角度來看。首先，非政府組織存在信任危機。慈善組織成立或開始提供服務時，會面臨民眾的信任問題，尤其個別負面案例的發生，例如希望工程捐款被吞沒，郭美美利用紅十字會炒作等事件。這些事件以及類似事件的發生已嚴重損害了我國非政府組織的整體形象，社會公眾對其缺乏信任。其次，公眾意識及志愿精神不足。這是多方面原因導致的，一方面，我國大部分非政府組織的產生是自上而下的行政行為，缺少公民意識的培育環節，許多領薪的工作人員在非政府組織工作的主要目的是就業而不是完成組織的使命；另一方面，我國志愿服務人群是單一的，參與者大多數是充滿熱情的在校大學生，其他人群參與的不多。我國非政府組織的志愿活動缺乏激勵機制，沒有形成志愿服務制度，志愿活動往往被簡單的理解成不求任何回報的單純奉獻行為，因而志愿活動對社會公眾缺乏吸引力。

第二、從政度機構的角度來說，長期以來，我們認為只有政府才是全體人民利益的代表。計劃經濟體制下的非政府組織被認為是組織的異己，極大限制了它的發展。從改革開放以來，非政府組織的活動范圍基本上一直處于政治領域之外，政府對其態度和觀念也開始轉變，但是由于受到“官辦社團”的影響。政府認為非政府組織是政府的下屬部門和隸屬機關，不能自行其是，在與政府相關的社會問題中，非政府組織無法有效參與。

（二）社會制度方面

目前我國的社會制度滯后于非政府組織的發展，已經不能滿足其需要。

第一、傳統管理模式的障礙。傳統管理模式的存在導致政府越位與錯位現象嚴重，這是限制非政府組織功能發揮的深層次意愿。首先，我國政府一直處于權力的中心，在社會的各個領域處于主導地位，很大程度上占有了非政府組織的發展空間，限制了其作用發揮，在我國這個長期由政府主導社會文化的國度里，一時難以轉變過來。其次，目前我國對非政府組織的成立設置很多的門檻，政府對其成立設置了嚴格的管理體制，實行登記管理機關與業務管理機關分別負責的雙重管理體制，這為非政府組織的成立提高準入成本。這樣一種雙重管理體制，容易出現管理責任不明確，大量非政府組織的非法性，雙重標準，互相推諉，管理缺位，偏離組織宗旨等現象。

第二、法律法規不健全。近年來，我國相繼出臺了有關非政府組織的法律法規，這些法律法規的制定對非政府組織的發展起到強大的推動作用，但是這些法律法規不夠完善，缺乏一個良好的法治環境，目前我國有關非政府組織的法律都是低層次的行政法規或是部門規章，政府被視為社會管理的唯一主體，因而對非政府組織的管理法規的設置嚴重滯后?？傮w來書，層次不高，數量少，不配套，限制過多，可操作性不強等，相關法律法規的欠缺與不完善，造成了公眾對非政府組織的誤解。

（三）非政府組織自身存在的局限性

非政府組織在社會治理中發揮著至關重要的作用，有其存在的價值，但是在治理過程中暴露出綜合能力的缺失，難以承擔相應的職能等問題。

我國非政府組織存在以下幾個方面的不足：首先，資源匱乏和能力不足。資源匱乏主要體現在資金不足和人力資源不足。目前我國大多數非政府組織都存在著經費不足，人力緊張的問題，非政府組織籌集資金的渠道較為單一，主要依靠政府財政供給與社會捐贈?，F在政府主張縮減財政支持，非政府組織失去了主要的經費來源，再加上我國公民公益捐贈意識比較薄弱，通過公益捐款得到的經費數目有限，迫使非政府組織只能依靠服務收入來支持組織生存，所以非政府組織舉行公益活動時往往顯得力不從心，不能達到預期效果。組織難以吸收優秀人才，專業化程度難以保證，組織中的專業人才缺少。組織內部行政事務和公益活動主要依靠兼職人員，因缺乏足夠資金，組織不能形成良好的人才激勵機制，難以吸引人才，再加上公民參與意識與奉獻精神不高，使得參與組織活動的專業人才更少，專業性無法保證。

同時，非政府組織內部運作機制不健全。其一，缺乏健全的監督機制，由于非政府組織的特殊性，組織的監督也面臨特殊的困難。我國非政府組織內部的治理結構不完善，大多是缺乏專業知識，形同虛設的人員，這造成非政府組織內部監管職能混淆不清的現象。其二，財務制度不健全，由于組織缺少透明的財務制度，組織成員和社會公眾無法獲得資金使用的具體信息，造成了信任危機，直接導致了公益捐款減少。另外，財政制度的缺陷助長了貪污腐敗的行為，有一些非政府組織打著非政府的旗號，從事非法的行動，私吞財產，侵吞善款等。其三，缺少民主決策程序，很多非政府組織沒有正式的決策機構，往往是由一兩個負責人進行決策，或直接執行政府的決策，這種決策方式缺乏民主性，與非政府組織的公正性、民主性精神相違背。

三、促進非政府組織發展的建議

在我國，如何讓非政府組織適應社會轉型，發揮功能作用，需要政府與非政府組織的共同努力。

（一）政府的責任

為了解決志愿失靈現象，政府需要從以下幾個方面進行探索。

第一、放松管制，界定責任邊界，為非政府組織的活動預留空間。首先，政府要轉換觀念，認識到非政府組織在構建和諧社會中的重要性，放棄對非政府組織的排斥和恐懼心理，降低對非政府組織獲得合法性的門檻。其次，要簡化登記手續，取消嚴格而又繁瑣的審批程序，調整現行的雙重管理體制。再次，政府要放松管制，使組織在開展志愿活動時擁有更多的自主權和創造性，支持志愿服務的發展。

第二、完善相關法律法規，確立適當的法律地位。非政府組織要向主管在部門、公眾、新聞媒體、各級人大、政協等及時準確公布財務信息。建立健全法律監督機制，加強法規的具體性和可操作性，完備立法內容，解決法律行為規范、法律規范配套等方面的立法缺失的問題，我國需要頒布一部國家級的非政府組織法律，加強組織的管理運作，從而使其更好的發展。

第三、政府與非政府組織之間建立新型關系模式。首先，政府與非政府組織之間建立合作關系。比如非政府組織可以通過接受行政委托或政府有償購買的方式提供公共服務，非政府組織可以利用自身優勢，在環境保護、處理群體事件、應對自然災害等方面，為政府提供人力物力上的支持，減輕政府的負擔等，其次，政府與非政府組織之間建立競爭關系。在同一行政領域中，不允許成立相同或相似的公益性社會團體，同時任何社團只能在有限的管轄范圍內活動，不得越界和進行區域擴張時，往往導致某一行政領域具有一定的壟斷性，缺乏競爭機制，從而效率低下，服務質量不高等。因此，打破壟斷成為當前重要任務之一，政府與非政府組織之間要建立起適當的競爭關系，這種競爭關系不等同于敵對關系，而是為了達到提高兩者的辦事效率。

第四、培養公眾積極參與公益事業的志愿精神，化解信任危機。政府可以通過宣傳教育，在全社會內形成一種廣泛的共識，非政府組織所從事活動關系到社會的和諧穩定，參與志愿活動時每個公民不可推卸的責任，建立工作激勵機制，吸引大量優秀專業人才參與到組織的活動中來，充分調動積極性。

（二）非政府組織應加強自身建設

第一、提高自身的治理水平和公信力。首先，要提高非政府組織的籌資能力，需要多樣化的籌資方式，非政府組織應廣泛吸納社會捐贈，并通過與企業合作的方式拓寬資金來源，以保證其有充足的資金參與到社會治理中。再次，非政府組織應提高自我認知能力，加強自身的制度建設，對組織工作人員進行專業技能培訓，以提高職業素質和專業水平，加強公民的志愿精神與奉獻精神的培養，提高組織成員對非政府組織宗旨的認同感。其次，非政府組織要健全內部監督機制，實現民主決策，實行公開透明的財務制度，在組織內進行人力資源開發，實行能吸引外來人才的工資制，并對組織成員進行合理的安排利用，調動工作積極性做到人盡其才。

第二、建立危機應對機制。要建立“決策機構、執行機構、監督機構”三位一體的管理體制，強化組織的人力資源管理，形成一支活力四射的工作團體。大力發掘和培育優秀的組織領導人才，建立志愿者工作專業評估體系，以應對各種公共危機的挑戰。

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（作者單位：江蘇師范大學）