論對紀檢監察機關的異體監督

劉思琪　高潔　裴艷麗

摘要：在國家監察體制改革的重大背景下，黨和國家賦予了紀檢監察機關特殊的權力，紀檢監察機關查人家，誰來查紀檢監察機關？因此，如何對紀檢監察機關實行有效的異體監督成了迫切需要解決的現實問題。針對現行的監督體制存在著同體監督不實、異體監督不力的現狀。必須遵循權力制衡規律，探索多種形式的異體監督；構建人大監督紀委的體制機制；充分發揮檢察院和網絡媒體的監督作用；用法律規范紀檢監察機關的權力，更好地實現全面從嚴治黨，深入推進依法治國。

關鍵詞：紀檢監察機關及其組成人員；同體監督；異體監督

同體監督中監督主體與監督客體同屬于一個組織或系統，是權力部門系統內部的一種自我監督。異體監督則相反，監督主體與監督客體無直接的利害關系和隸屬關系，兩者來自不同的組織或系統，是來自權力部門外部的一種監督。對執政黨和政府來說就有來自民主黨派、人大與政協、司法部門、社會團體、人民群眾及新聞媒體等監督，這些都可以稱之為異體監督。

任何擁有權力的機關都會產生自身的利益，都需要被監督，自然也包括監督機關，而如何監督監督者也是一個亙古不變的研究問題。我國當前監督體系中對于紀檢監察機關及其工作人員的監督比較薄弱，也因此產生了一些問題。事實上，加強對紀檢監察機關及其工作人員的監督，是加強其自身建設的必然要求，是健全監督體系的必然要求，更是保障公眾利益的必然要求。

一、對紀檢監察機關監督的現狀及存在問題

在現有體制框架內，如何加強對充當監督者角色的紀檢監察機關的監督，《中國共產黨黨內監督條例》和《黨章》都作了相應的規定。其中《中國共產黨黨內監督條例》第六條：“黨的各級委員會有權對同級紀委的領導班子及其成員進行監督。”《黨章》第43條：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作，黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。”《黨章》第45條：“上級紀律檢查委員會有權檢查下級紀律檢查委員會的工作，并且有權批準和改變下級紀律檢查委員會對于案件所做的決定。”

那么目前已有的對紀委的監督是否確有成效呢？

紀檢監察機關是黨內負責監督的專門機關，由黨的代表大會選舉產生并對它負責，可見，黨代會對紀檢監察機關是負有監督責任的。但是，黨代會五年才召開一次，而目前主要的監督方式就是在五年一度的黨代會上對紀檢監察機關工作報告的審查，這種監督周期長，且多數情況下流于形式，因此，黨代會對紀檢監察機關監督活動的再監督有效性不足。同時，黨代會常任制在一些地區還在試行，還沒有在全黨全面鋪開，所以黨代表也很難發揮對紀檢監察機關的監督作用。

從現行制度設計看，紀委由同級黨委和上級紀委監督，但是目前的監督狀況并不理想。首先，由于上級紀委與下級紀委相距較遠，往往鞭長莫及，而紀委又受同級黨委的全面領導，所以紀委會更專注于本部門的工作，上下級紀委之間平時溝通接觸的機會較少，存在信息不對稱的情形，很難起到監督作用。而且上級紀委和下級紀委是自身系統的上下級關系，當前上一級紀檢監察機關并沒有普遍建立起對下級紀檢監察機關的監督機構體系，而工作上的關聯性以及日常工作中建立起來的部門情感紐帶，都會讓上級紀委處理下級紀委的相關違法違紀的行為時存在礙于情面或者護短的情形，容易“大事化小，小事化了”，滋長不正之風。其次，就同級黨委而言，一是不便監督，紀委書記本身就是黨委常委，這種組織上的粘連關系決定了黨委很難對紀委實行真正的監督；二是不愿監督，因為紀委是雙重領導，紀委可以越過同級黨委直接向上級紀委反映問題，黨委往往追求相安無事、和平共處，不愿意或者說輕易不會惹紀委，對紀委的一些問題也可能因此睜一只眼閉一只眼，滋養了腐敗的溫床，給監督工作留下漏洞。所以現行監督體制很難真正起到監督作用。

二、加強異體監督的現實路徑

有效的監督，其前提必須是不同的監督主體，這是遵循監督原理和監督規律的必然選擇。所以對黨內監督體系進行調整改革，在系統外、體制內多管齊下、多措并舉，把異體監督落實到實處，這樣才能形成有效的監督制衡力和科學的權力結構。

（一）完善同體監督制度體系

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。”這就在堅持《黨章》精神的基礎上，為黨的紀檢監察工作的開展提供了新的思路。如果明確黨內監督紀委的主體是上級紀委，強化上級權力的同時，強化上級紀委的責任，在某種意義上說，上級紀委對下級紀委出現的問題承擔連帶責任。監督無非是對人的監督和對事的監督，既然根據十八屆三中全會的精神，強化了上級紀委的人事權和查處案件的決定權，上級紀委當然就要承擔相應的責任，這才符合權責一致的原則。讓其想護短無法護短，不能護短，護短了就承擔連帶責任。

根據新修訂的干部選拔任用條例，對干部選任的責任很明確：誰提名誰負責，誰考察誰負責。紀委書記的提名好人考察以上級紀委會同組織部門為主，確保上級紀委的領導權，這樣有利于強化各級紀委同上級紀委的溝通、聯系，各級紀委也可以更加大膽的履行監督職責。上級紀委對下級紀委的人權、事權有主導權、決定權，事實上也就很大程度上約束了下級紀委、監督了下級紀委。如果在制度上明確了上級紀委是系統內的監督主體，上級紀委就會主動解決上下級信息不對稱的問題。比如，主動巡查暗訪、考察、考核、責令下級述職、報告等。

（二）拓寬異體監督途徑

對紀檢監察機關的監督，同體監督的效果并不十分理想，所以更需要其他監督形式的協作，否則難以全面有效地發揮作用。因此，必須高度重視、充分利用好異體監督的多種形式來加強對監督者的監督，只有這樣才能打造一支執行鐵軍，才能真正贏得人民群眾的信賴。然而在我國當前的情況下，不可能在紀檢監察機關外再設立一個專司監督紀檢監察的專門機構，這既不可取，也不可行，這樣會陷入監督的連環套，永無止境。

更好地發揮人大的監督作用，充分利用現有的制度資源，探索構建人大監督紀委的體制機制。共產黨領導的人民代表大會制度是我國的根本制度，按照我國憲法設計，人民代表大會是我國人民行使國家權力的機關，國家行政權、審判權、檢察權等一切權力由它派生并受其監督。既然所有行使公權力的機關都受人大監督，而紀委行使的權力某種意義上說比公檢法的權力都大，當然應該置于人大的監督之下。且監督主體的地位高于監督客體，這符合實施有效監督最基本的前提條件。

要想加強人大對紀檢監察機關的監督，首先要在體制上采取措施，在人大建立一個專門的監督委員會，一是對紀檢監察機關的工作進行帶有督促性質的了解、檢查和審議；二是對重大違法違紀行為或其他不適當行為實施處理、糾正和制裁。人大組成人員來自于人民，服務于人民，代表人民的根本利益參與監督。其次，在各級人大組成人員中，有許多政治、經濟、法律、教育、科技等社會各界的專業人才。他們在參政議政、開展監督工作中，可以充分運用自己豐富的知識和科學的思維方式，對所要決策的問題進行科學的論證，從而使作出的決策具有一定的科學依據，更加符合客觀實際。同時，要在制度框架的構建中明確人大是民意代表機關，強化其最高權力機關的認識，保持其相對獨立性，這樣才能保證人大執行自己的監督權限，監督委員會才能更好的發揮其作用。

（三）暢通對紀檢監察部門異體監督的渠道。

1. 設舉報專線、舉報中心等，舉報中心和舉報專線設在檢察院，由檢察院受理、接訪、查處，這也沒有體制障礙，因為檢察院本身就是專門的法律機關。我國《憲法》第一百二十九條和《人民檢察院組織法》第一條都規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關。”同時，《人民檢察院組織法》第五條對檢察機關的職權規定是：“對叛國案、分裂國家以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權；對直接受理的刑事案件，進行偵查；審查公安機關偵查的案件，決定是否逮捕、起訴、免予起訴。對公安機關的偵查活動是否合法進行監督；對刑事案件提起公訴，支持公訴。對人民法院的審判活動是否合法，實行監督；對刑事案件的判決和裁定的執行與監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法實行監督。檢察院職權的這種特殊性，由它來處理涉及紀檢監察的案件更專業。”

紀檢監察機關與檢察機關是當前我國反腐敗的兩股重要力量。紀檢監察機關打擊黨員干部的違法違紀行為，而檢察機關則是懲治國家工作人員的違法犯罪行為，二者運用各自的職能，在不同層面打擊腐敗行為。紀檢監察機關監督的是行使公權力的國家工作人員，這其中包括檢察機關及其工作人員，所以在檢察機關設立監督紀檢、監察機關的舉報專線、舉報中心，會促成檢察院與紀檢、監察之間形成相互制約的局面，權力受到制約和相互監督，這樣紀檢監察機關及其工作人員作為手握權力的監督者就不能肆意而為了，真正做到監督監督者。同時也能讓地方檢察機關能夠獨立的開展工作而不受地方政府的牽制，這樣，就有可能在地方范圍內解決腐敗問題，而不是需要群眾向上級直至中央反映，最后由上而下派調查組才有可能解決。

2. 充分發揮媒體和網絡的監督作用。出于競爭的需要和社會責任感，新聞媒介總是會千方百計地調查各級政府官員的各種活動，對不軌行為予以曝光，同時廣大網友也越發的愿意用網絡等各種媒介表達自己的意愿，許多大案要案往往從網絡曝光開始，這在監督上發揮了巨大的作用。可以充分利用新聞輿論監督這種時效性強、輻射面廣、透明度高、威懾力大的優勢，建議建立紀檢監察信息監督網站，發布紀檢監察信息，給廣大網民提供一個監督的平臺，人們隨時隨地關注紀檢監察信息的同時，可以自由發表對紀檢監察工作的批評、建議意見，并且對紀檢監察機關及其工作人員的違法違紀的行為進行檢舉揭發。

在建立紀檢監察信息監督網站的時候有一點問題需要思考，就是網民反映的意見和問題由誰來監管，本文認為應該交給上文提到的人大建立的專門的監督委員會。人大的監督委員會對網民反映的意見和問題要進行分類處置，可以分為案件線索類、批評建議類、惡意誹謗類等。針對案件線索類，要對其可信度和可查性加以分析、區別，并分類處理；針對批評建議類，要對其合理性和可行性加以分析、區別，并分類處理；針對惡意誹謗類，要及時澄清事實，并協調司法部門，肅清網絡環境。

（四）將解決紀檢監察機關及其工作人員的監督問題與政治制度改革、國家的法治化進程結合起來

就像十八屆三中全會決定中說的“用法治思維和法治方式解決問題”。法治作為一種國家治理方式，其核心要義有二，一是限制權力；二是保障權利。由于權力具有自我擴張的本性，權力一旦失去監督和制約，必然導致濫用和腐敗，進而侵犯公民權利，踐踏法律權威。因此，嚴格規范權力的行使，防止其濫用和擴張，并充分保障人民權利，確保合法權益不受侵害，是依法治國的兩個重要維度。約束權力的最好辦法就是立法，只有通過立法把紀檢監察機關的組織、職能、責任等全部法定化，由法律界定清楚，明確監督主體、監督內容、監督對象、監督程序和監督方式，并落實責任追究制度，實現責任和權力的統一，有效防止權力的膨脹和擴張。

公權力是國家、政府及其工作人員享有的治理國家、實施公共管理的權力，黨的機關不應行使公權力，那么紀檢監察應該專司黨風黨紀問題，把黨風黨紀以外的問題全交給相關的國家機關來行使。用法律規范紀檢監察機關的權力，并完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，如此，紀委的職責就受到了限制，局限在對黨內黨風黨紀事項的督查，而不是行使諸如案件查處的公權力，那么，對紀委監察的監督也就更加容易了。對紀委的監督立足于健全的、強大的法制系統，任何人都不敢以身試法，促進廉潔政府的建設，同時也維護了國家的安定團結、長治久安。

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（作者單位：揚州大學廣陵學院）