可行能力視角下失地農民補償問題研究

張聰

摘要：在當今城鎮化背景下，我國農民失地的速度在加快，失地農民的規模在不斷擴大，對失地農民的補償關系到農民的可持續生計等問題。根據Amartya Sen的可行能力理論，可行能力是由一個人實現的各種可能的功能活動的組合。文章以失地農民的可行性能力為指導。分析了不同征地補償政策對于失地農民可行能力的影響，總結了當前征地補償措施出現的問題及原因，據此從四個方面提出了完善以可行能力為導向的失地農民補償措施。

關鍵詞：失地農民；可行能力；補償政策

一、引言

印度著名經濟學家，1998年諾貝爾經濟學獎的獲得者阿瑪蒂亞·森經在經濟學領域創造性地提出了“以自由看待發展”的觀點。他強調社會的發展即是自由的擴展，并提出了“可行能力”的概念，指的是“一個人有可能實現的，各種可能的功能性活動組合。”簡單來講，“可行能力”就是人們享有選擇自己想要過的生活的自由。而功能性活動可以包括吃、喝、旅行、讀書、上網、工作等等活動。森提到，可行能力使個體追求自己認為有價值的生活，為促使人們有該種能力并保障其能力的使用符合個人理智，他在其著作《以自由看待發展》中提出了五種基本的可行能力自由，也被其稱為工具性自由：一是政治自由，即公民享有基本的政治權利 。二是經濟條件，即個人運用經濟資源的資格和機會。三是社會機會，即個體平等享受教育、醫療等社會公共服務的機會。四是透明性保證，即知情權。五是防護性保障，是人們享有維持正常生活所需要的社會兜底性保護。這五種工具性自由相互促進和提升，并拓展個體的可行能力范圍。

按照國家統計局的界定，失地農民指的是土地被依法征收后農業戶口的家庭人均耕地少于0.3畝的農民。隨著國家城市化的步伐加快，失地農民數量與日俱增。根據中國城市發展報告編委會發布的《中國城市發展報告（2011）》預測：2030年我國失地農民總數將達到1.1億人左右，其中60%失地農民生活困難。

農村土地對于中國農民而言，具有三項基本的社會功能：經濟收益，就業崗位和社會保障。因此農民失去的不僅僅是土地，還包括與之相伴的各種生產、生活權益。從森的可行能力理論視角來看，農民在土地被征收過程中其可行能力的變化主要出現在三個方面：第一，在經濟狀況上，農業帶來的可持續性收入減少甚至喪失，因無法再從農地里獲取食品，生活支出大幅增長。失地農民家庭短期內經濟條件依賴于政府提供的失地補償金。第二，在社會機會上，一方面，部分農民住房被征，政府通過拆舊換新的方式給予補償，房屋質量提高，基礎設施改善，農民可以享有到更好的社會公共服務，另一方面，由于農民受教育程度普遍較低，缺少其他就業技能，在面臨就業轉變時難免遭遇瓶頸，往往不能及時就業，即便就業大多也只能從事簡單的體力勞動。第三，在防護性保障方面，土地對農民兼具失業保險與養老保險的社會保障功能，是其安身立命的基礎，土地的大小直接決定著其生活保障的力度。在土地被征收之前，農民從土地上生活所需的糧食、蔬菜以及經濟來源，形成自給自足的經濟形態，在土地被征收以后，農民的生活保障直接受到影響。這三個方面的改變，勢必會引起失地農民的可行能力的變化。就當前現狀而言，可行能力降低的失地農民不在少數，可行能力降低，其生活的風險也會大大增加，圍繞其產生的一系列社會問題是政府乃至社會需要重視的。

二、我國現行失地農民補償制度的問題分析

結合我國多地現行失地農民補償安置的現狀與問題，大致可以分析得出現行補償措施的幾個問題：

（一）貨幣補償標準低，分配不明確，失地農民家庭經濟狀況或有惡化

征地補償費標準上，在2012年的相關調查中，全國承包地征用補償金（每畝）為2萬以下的占比超過6成，總體補償金額數偏低。根據相關調查和測算，水田的社會保障價值和居住生活以及環境價值的正外部性價值比例占其福利價值的總比例約為71%，旱地類則約占70%，兩者直接的土地經濟價值比例均只占到總價值的25%左右，但在現有的補償標準下，對于農地的貨幣補償主要基于其經濟價值，缺乏對于其他正外部性價值的補償。在征地補償費的分配上，由于缺乏監督，部分地區出現了給農民的補償費被層層截留的現象，導致了農民的利益嚴重受損。從失地農民的可行能力角度看，征地補償費標準低，分配不明確主要有兩方面原因：一是農民的土地財產權利缺失，農村土地歸集體所有導致的農民的身份二重性既造成了農民土地產權的不確定性，又在一定程度上成了政府和集體組織侵占農民土地權益的根源。二是農民的利益表達能力短缺，一方面農民利益表達方式受制于自身文化水平和認知能力等因素，易出現隨意化、非理性傾向，難以達到理想的效果；另一方面源于當前農民缺乏利益表達渠道。盡管《土地管理法》規定，農民在補償政策的確定過程中有權參與并提出意見和建議，但在實際調查中，大多數地區在征地這種涉及農村集體利益的大事時往往都是由村支書和村長決策，多數村民的知情權和參與權并未得到重視。另外，失地農民在遭遇征地導致的利益受損情況時，通過訴訟手段進行維權并非易事，因農村土地屬集體所有，農民并不具有訴訟主體資格。

（二）就業補償機制缺位，失地農民社會機會亟待提高

一方面，在經濟欠發達地區，地方政府由于財力薄弱等因素，很難為失地農民直接提供就業崗位， 在經濟發達地區，雖然大量投資帶動了就業崗位的增加，但由于人口稠密，失地農民眾多，失地農民就業需求與崗位供給仍然存在較大差距。在對30個省的3020位失地農民的就業情況調查中，66.3%的農民通過自己就業，占比最高，其次是通過熟人介紹，占比為17.39%，而通過鄉鎮政府組織就業的僅占2.31%，從數據上看，自主擇業仍是失地農民主要就業途徑，而政府在提供失地農民工作安置方面作用較小。在失地農民的職業技能補償培訓方面，亦存在著以下問題：針對失地農民的職業培訓體系不夠完善；失地農民參與培訓缺乏積極性；重知識性培訓，缺高技能培訓；培訓方式單一，適切性不夠等問題。

（三）土地換來的社會保障發展尚不完善，保障水平低

當前，各地政府針對失地農民建立的社會保障制度水平還不夠高，發展還不完善。在保障內容方面，失地農民得到的社會保障一般是指失地農民養老保障、醫療保障和最低社會保障，其中最低社會保障只有一部分生活困難的農民才能獲得，養老保險和醫療保險的總體保障水平較低；在資金來源方面，失地農民的社會保障資金不僅來源于政府的財政補助，也需農民從土地補償費和安置補償費中抽出一部分來支付，但大部分失地農民受自身經濟條件所限，愿意自愿購買養老保險的農民數量并不多；另外，針對失地農民的社會保障問題在法律上缺乏詳細的規定，在部分地區，其社會保障制度的運行與相關政策執行過程中，法制化與規范化缺失。

三、可行能力與失地農民補償政策關聯分析

失地農民作為農民中的特殊群體，在其土地被征收后，其可行能力的提高除了取決于自身因素以外，很大程度上要依賴于政府的補償政策，目前，我國政府在解決失地農民的安置補償問題上主要采取貨幣補償政策與非貨幣補償政策，其中非貨幣補償政策主要包括就業扶持（例如就業培訓、工作安置）、社會保障等政策。基于阿瑪蒂亞·森的可行能力理論，以下主要從失地農民的經濟條件、社會機會和防護性保障三方面分析當前的補償政策對農民的影響。

（一）貨幣補償政策對失地農民經濟條件的影響

當前，貨幣補償政策是各地區對于失地農民采取的最常見的補償政策，盡管農民因失去土地而減少或喪失了農業收入，但政府提供的貨幣補償能在短期內通過直接補償農民的經濟收入，改善其生活條件，提高失地農民的可行能力。不過，貨幣補償政策有其缺陷，大部分農民由于缺乏理財知識與理財觀念，往往不知道如何使這筆費用保值增值。大額補償費同時還可能誘發部分失地農民不思進取，坐享其成的懶惰作風以及揮霍無度，賭博成性的惡劣風氣，從而導致今后的生活得不到保障。因此，從長遠來看，單單靠貨幣補償政策無法保證失地農民經濟條件得到長期的改善。

（二）就業政策對失地農民的社會機會的影響

當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。要更好地推進新型城鎮化，從制度保障層面來看，最核心的是要解決好農民工和失地農民的就業問題。穩定的就業是維系個人及家庭生計的基本保障。針對農民普遍教育程度較低，就業技能缺失、信息不通暢的情況，就業政策對于失地農民重返工作崗位，獲得更多社會機會具有明顯的推動作用。現行的就業扶持政策主要包括：1.工作安置，指通過政府、非政府或村組織為失地農民介紹或安排工作，能夠幫助失地農民直接擺脫對土地的依賴，迅速獲得新的生存來源；2.就業培訓，通過對失地農民進行職業教育來提高其就業技能，能夠縮短其職業轉換的時間，增加失地農民的就業優勢；3.用工信息，通過提供用工信息，方便失地農民快速有效地自主擇業。

（三）社會保障政策對失地農民的防護性保障的影響

據華中師范大學中國農村研究院調查咨詢中心于2010年和2012年的相關調查，在全國的30個省30個新型農村社區中，養老保險上，全國七成以上的被征地農民能夠享受新型農村養老保險，少部分享受的是城鎮居民養老保險，極少數享受的是專門針對失地農民的養老保險；在醫療保險上，七成以上的被征地農民享受的是新型農村合作醫療保險，約兩成享受的是城鎮居民醫療保險；另外，60%左右的被征地農民享受的是農村最低生活保障，20%左右的農民享受的是城市最低生活保障。通過為失地農民建立起完整的社會保障體系，有利于彌補土地對農民的社會保障功能，讓失地農民老有所依，病有所醫，減輕失地農民的后顧之憂。

四、完善以失地農民可行能力建設為導向的補償政策體系

針對當前對失地農民的補償政策存在的問題以及失地農民可行能力的缺失，提出以改善其經濟條件，增加其社會機會，完善其防護性保障以及創新多元化補償政策為主要方面的完善措施：

（一）創新多元化的補償政策，對失地農民開展具有針對性的補償政策

森在可行能力理論中提到，收入與商品不等于福利與自由，運用收入和商品達到所預想的福利與自由受制于個人與其所處的社會的不同狀況，即個體可行能力和功能性活動的實現要受到多種因素影響，例如，個體、家庭和社會風氣等。因此，制定補償政策時不僅要考慮地區差異性，還要針對失地農民的個體差異和群體差異創新補償機制。在建立合適的失地補償政策時，預先考察被征地地區農民的整體情況和個體差異，以失地農民的家庭人口數，勞動力人口，家庭結構，收入狀況，受教育程度等作為參考指標，結合本地區的經濟、文化、社會狀況，綜合發揮政府、企業、失地農民等多方作用，將貨幣補償與多種非貨幣補償方式相結合，以求達到失地農民的多重利益訴求。

（二）完善征地制度，改善失地農民經濟條件

第一，以農民的參與權為核心，規范和完善征地程序。落實征地事前的告知、確認和聽證程序，增強征收工作的透明度，充分考慮農民的意見與建議，保障農民的利益表達權利。第二，適度提高征地補償標準。將土地的產值、區位、社會保障價值、營業損失等同時作為考量指標，科學地制定土地補償額度；利用市場的價格機制，基于被征區域土地使用權的市場價格來劃定土地價值。第三，合理調整土地增值分配格局。土地在被征收后其價值因用途的改變而“水漲船高”，產生大量土地增值收益，但農村集體作為原有的土地所有者，卻無法享有其分配權。基于此，政府在制定土地補償標準時，應該適當給予農民更多的議價權，擴大農民的分配額度。

（三）建立和完善就業補償機制，著力提高失地農民的社會機會

阿瑪蒂亞·森提到，失業不僅使失業者喪失收入，還會導致失業者喪失工作技能，丟失上進心和自信心，從而引發其身心疾病，影響家庭關系甚至導致社會緊張，進而剝奪人的可行能力。因此，農民在失去在土地上勞作的權利后，政府要及時建立和完善的失地農民就業補償機制。第一，基于失地農民的就業需求和整體情況，整合師資力量和教學設施，建立相關的職業技能體系，鼓勵失地農民自主參與職業技能培訓，提高自身勞動技能和職業素養，轉變就業觀念；第二，構建暢通的就業信息服務網絡，發展農民就業中介組織，及時提供就業以及創業致富的信息，為失地農民提供有效的就業信息平臺，改善失地農民就業信息不暢通的問題；第三，獎勵企業等非政府組織開展對失地農民的就業扶持；第四，利用貸款、稅收和場地等方面的優惠為部分農民提供創業機會，鼓勵部分失地農民發揮自身優勢和特長自謀職業和自主創業。

（四）建立并完善針對失地農民的社會保障體系，提供失地農民的防護性保障

社會保障對于失地農民的可行能力的作用在此不多贅述。針對各地的實施狀況，主要在以下幾方面展開：在養老保險方面，政府要通過大力宣傳養老保險的重要性，轉變失地農民的傳統觀念，通過資金投入和繳費年限上的優惠，提高失地農民的參保積極性；在醫療保險方面，建立和完善以失地農民醫療保險救助制度、失地農民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度為主體的多元醫療保障制度，引導失地農民樹立風險意識和大病救助意識；各地政府要根據被征地的情況，制定并嚴格實施一套科學規范的針對失地農民的社會保障制度，切實保障失地農民的利益。

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*本文受到大學生創新創業項目“新型城鎮化背景下失地農民就業問題研究”（項目編號：201710500025）、湖北工業大學教研項目“省屬高校本科生學習效能評估研究”（項目編號：校2012032）的資助。

（作者單位：湖北工業大學經濟與管理學院）