我國財產申報內容的反思、重構及其精細化設計
——全面申報原則的堅持及其實現

喬亞南

公職人員財產申報制度①為節約篇幅，以下簡稱“財產申報制度”。是國際公認的反腐敗制度，也是反腐敗基礎性制度，具有源頭反腐防腐功能，并對其他反腐制度作用的發揮具有很好的支撐作用，因此有必要盡快完善我國公職人員財產申報制度。尤其是作為公職人員財產申報制度設計核心的申報內容的制度設計，目前尚存在諸多問題和不足，本文意在對公職人員的申報內容給予更為科學、精確的厘定，以期補實制度漏洞，不給腐敗所得留下任何存儲空間。

一、我國財產申報內容的制度現狀與問題反思

自20世紀80年代，我國開始探索構建公職人員財產申報制度，1994年曾列入全國人大“八五”立法規劃，②參見劉明波：《中外財產申報制度述要——寫在我國家庭財產報告制度實施之際》，北京：中國方正出版社，2001年，第15頁。但目前尚未上升到立法層面，主要由黨內法規予以規定。中央曾先后頒布六個文件③分別是：1995年《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》（失效）、1997年關于領導干部報告個人重大事項的規定（失效）、2006年《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》（失效）、2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》（現行有效）、2010年《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（失效）、2017年《領導干部報告個人有關事項規定》（現行有效）。對財產申報作出規定，現行有效的是2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》和2017年《領導干部報告個人有關事項規定》。我國財產申報制度已取得較大發展，但仍不完善，尤其是在申報內容方面存在制度缺陷，可能會導致我國財產申報制度的反腐目的不能順利實現。筆者認為，我國財產申報內容存在以下四大問題。

（一）尚未從收入申報完全過渡到財產申報

2017年《領導干部報告個人有關事項規定》第四條對處級以上干部應申報財產范圍作出了規定，共計六項，其中前兩項規定的是收入事項，后四項規定的是財產事項，規定過于簡單、財產范圍尚顯狹窄，總體來看缺乏財產申報的基本定位，因此尚未從收入申報完全過渡到財產申報。2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》雖明確定位于財產申報，但只限于省部級領導。

（二）針對正常收入而不是非正常收入

中央文件對應申報財產范圍的規定總體來說是針對公職人員的正常收入而不是非正常收入，而非正常收入更容易隱藏腐敗行為和腐敗所得，從更有利于反腐防腐的角度來看，應當著眼于公職人員非正常收入的申報。例如2017年《領導干部報告個人有關事項規定》第四條前兩項用列舉的方式規定了收入申報事項，實際上第一項所謂工資和獎金、津貼、補貼是公職人員的正常收入，且由財政統一發放，即便公職人員不申報，這些款項也是很容易查詢和掌握的，收入申報的重點應當放在公職人員的非正常收入，即正常薪資以外的其他收入。該規定雖也規定了薪資以外的講學、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務所得，但這些收入似乎都是顯性收入，比較容易調查得知，應引入兜底條款或最低限額申報條款，將公職人員的其他收入或者其他隱性收入也一概納入申報范圍，申報不實則予追責。

（三）財產范圍的規定不夠全面，存在重大缺陷

目前我國關于申報財產范圍的規定仍不夠全面，毋庸諱言，現有的財產申報制度無法落實全面申報原則，存在為腐敗所得保留存儲空間的極大可能，文本規定仍存重大缺陷。例如2017年《領導干部報告個人有關事項規定》沒有把公職人員的存款納入申報事項之中，存款應該是公職人員應申報的最基本的財產信息，如果連存款都沒有納入財產申報范圍，制度完善性及制度效果則頗受質疑。再如2001年和2017年兩個文件都沒有將公職人員擁有的交通工具納入財產申報的范圍，也是一個明顯缺陷。

（四）財產申報事項范圍較窄，且現有規定內容粗糙、不夠具體明確

從條文數量來看，2001年和2017年兩個文件都僅用一個條文且寥寥數項來規定財產范圍，而其他國家例如美國、韓國等國一般都是用較大篇幅來予以規定，因為現代社會財產種類多樣、范圍很廣，立法中須用較大篇幅才能盡可能地將全部財產類型納入進來、才能盡可能地給予具體明確的規定。所謂內容粗糙、不夠具體明確主要體現在兩大方面：首先，財產種類的規定尚顯單調，且缺乏兜底條款，基本上不能落實全面申報原則。其次，對每一類財產的規定也不夠詳細，公職人員申報財產實際上是在申報相應的財產信息，財產信息不僅僅包括財產數額，還包括財產的來源、獲得財產的時間、獲得財產的相對方或相關單位和個人等信息，這些相關信息的申報也非常重要，重要性甚至超過財產數額的申報，因為其更有利于發現和查處腐敗行為。例如，2017年《領導干部報告個人有關事項規定》第四條第二項對于公職人員薪資所得之外的其他收入，僅要求進行數額申報，沒有要求相關信息的申報。

二、堅持全面申報原則的理論回應與實踐理性

（一）理論回應：全面申報原則與公職人員隱私權保護的關系

堅持全面申報原則涉及的另一個問題是公職人員隱私權保護。不單是申報內容這個具體制度，財產申報制度本身就涉及公職人員隱私權保護問題。有學者認為，公職人員財產申報制度的理論基礎是財產申報與公民隱私權的關系，①參見屠振宇：《財產申報制度中的隱私權保護》，《法商研究》2011年第1期。還有學者認為理論基礎是公職人員個人利益與公共利益沖突理論②參見劉志勇：《中國官員財產申報制度研究》，北京：中國社會科學出版社，2013年，第28頁。等等。本文認為，財產申報制度的理論基礎首先是反腐敗理論，其次才是上述具體理論，因為財產申報制度在根本上說是反腐敗制度且須達到反腐敗目的。公職人員作為公民，其隱私權是憲法意義上的公民根本性權利，涉及一個公民人格尊嚴和人格完整之重要權利，應當給予充分的重視，即便為達到反腐目的也要充分考慮公職人員隱私權保護。然而，隱私權的內涵處于發展之中，筆者認為透明政府論（玻璃缸理論）延伸及公職人員個人生活，且對公職人員的隱私權給予了一定的限縮。③參見喬亞南：《從公職人員財產申報的基本理論到我國實踐的理性選擇》，《學術研究》2014年第10期。德國聯邦憲法法院就人格權保護問題確立了所謂的“領域理論”，即將個人私生活領域區分為三種類型：隱私領域、私人領域和社會領域（公開生活）。④參見翁曉玲：《新聞報道自由與人格權保護——從我國與德國釋憲機構對新聞報道自由解釋之立場談起》，翁岳生教授祝壽論文編輯委員會：《當代公法新論——翁岳生七秩誕辰祝壽論文集（上）》，臺北：元照出版公司，2002年，第95—97頁。該理論對處理財產申報制度建設與公職人員隱私權保護的關系具有參考意義，但這種分類在現實中畢竟具有相對化傾向。有學者認為，基于此理論認為財產申報事項應限于公職人員個人私生活領域中的“社會領域”。⑤參見屠振宇：《財產申報制度中的隱私權保護》，《法商研究》2011年第1期。本文認為，何謂隱私權的“社會領域”部分恐怕尚需進一步探討，而且財產申報制度的理論基礎首先應當放置于反腐敗理論之上，如果基于反腐敗需要甚至可以在一定程度上將申報事項擴展至隱私權的“私人領域”，例如基于反腐敗刑事法律的規定是可以進入公職人員“私人領域”的。

同時，本文認為，盡管公職人員隱私權是可以對財產申報制度給予一定的限制，但是限制的著眼點應當主要放在財產事項的公開程度上，而不是放在申報事項上。該問題包含兩個層次，值得說明。公職人員將全部個人財產信息向監管部門申報，監管部門依法開展監管工作必然需要了解公職人員財產信息，對于監管部門知曉和掌握其私人信息的情形不能被視為侵犯了公職人員的隱私權；而如果將公職人員的財產信息毫無甄別地向社會公布，則可能侵犯公職人員的隱私權，例如房產坐落地址、車牌號碼等信息就不宜向社會公布，否則顯然是侵犯了公職人員的隱私權。但在申報事項上，要求公職人員向監管部門申報其全部財產，這似與隱私權保護無礙。

（二）實踐理性：堅持全面申報原則的必要性和重要性

全面申報原則是各國建立公職人員財產申報制度所共同遵守的原則，各國財產申報制度規定的申報范圍都比較廣，“只要屬于財產或與財產有關，都需要申報，防止遺漏”。⑥中央紀委法規室，監察部法規司：《國外防治腐敗與公職人員財產申報法律選編》，北京：中國方正出版社2012年，第12—13頁。在我國也早有關注財產申報制度的學者提出，“設立財產申報制度，應對申報主體的一切財產收入進行監督，不能有漏項，否則就會降低其作用”。⑦參見趙秉志、赫興旺：《論中國公職人員財產申報制度及其完善》，《政法論壇》（中國政法大學學報）1995年第5期。新近的相關研究成果也主張公職人員應當全面申報財產。⑧參見楊曉光：《國（境）外財產申報制度比較研究——兼論我國財產申報制度的構建思路》，杭州：浙江人民出版社，2014年，第68頁。可見，全面申報原則在我國理論界已成共識。值得探討的是全面申報原則如何落實以及是否馬上落實的問題。如何落實的問題且待下文分析，是否馬上落實的問題則需要在此予以探討。

在我國，盡管輿論呼吁加快財產申報制度建設，但實務界循序漸進推進財產申報制度建設的聲音較強。財產申報制度殺傷力較強，一旦實現全部申報，數量龐大的腐敗案件可能會在短時間涌現，反而造成被動局面。這可能是實務界人士總體上認為我國財產申報制度應當循序推進、逐漸發展的主要原因。我國理論界也有不少學者認為我國財產申報制度建設應當循序漸進。①參見楊曉光：《國（境）外財產申報制度比較研究——兼論我國財產申報制度的構建思路》，第260頁。本文認為，上述理由基本有其道理，的確應當實事求是地依據我國反腐實際循序推進，但是本文要說明的是，財產申報總體制度的整體建設可以循序漸進，但在申報內容這個環節上不應當循序漸進，而應當一步到位、落實全面申報原則。如果說申報主體、申報時間、申報程序等有關財產申報制度的其他具體制度建設可以循序漸進、逐漸完善，但是有關申報內容制度不宜循序漸進，因為只要沒有堅持全部申報原則，沒有將公職人員的全部財產納入申報范圍，公職人員便極有可能在未納入申報范圍的財產類別中存儲和隱瞞腐敗所得，盡力規避監管部門的調查，使其腐敗行為不被發現，由此導致整個財產申報制度的反腐效果落空。

三、全面申報原則的實現與申報內容的精細化設計

如何落實全面申報原則是個更加值得討論的問題。各國均堅持該原則，但能否真正落實該原則，則效果不一，如存在制度漏洞，反腐效果就會打折扣，例如日本。②在日本，財產申報的內容側重于收入所得，而不是針對全部財產，因此存在重大漏洞，如無須申報活期存款、無須申報配偶財產等等，反腐效果自然不可高估。參見金言：《美法日官員如何申報財產》，《檢察風云》2009年第24期。落實全面申報原則需要更大的政治決心和更詳細的制度設計，否則恐難落于實處。應當立足我國國情，借鑒各國經驗教訓，著重做到以下幾個方面，以求達到國際反腐防腐的先進水平。

（一）有形財產與無形財產并重

在現代社會，財產的內容和形式非常廣泛，基于不同的角度可以進行不同的分類，但就公職人員財產申報制度而言，比較有意義的分類是有形財產和無形財產。各國一般都有關于無形財產的申報規定，例如韓國有關財產申報的法律中有“無形財產權”的概念。③SeePublic Service Ethics Act of Republic of Korea,Article 4(2),［Amended by Act No.4566,Jun.11,1993;Act No.4853,Dec.31,1994］.The version from United Nations Public Administration Network（UNPAN）.一般認為，有形財產是具有一定的實物形態（有體物），能夠被人們直接感覺到存在的財產。④參見楊建斌：《試論無形財產》，《求是學刊》1992年第5期。無形財產是指無形財產可以界定為“有形物所有權以外的權利體系”，“有價證券、股票、商譽、知識產權”一般都屬于無形財產。⑤參見馬俊駒、梅夏英：《無形財產的理論和立法問題》，《中國法學》2001年第2期。基于反腐考量，并總結其他國家財產申報法制中對應申報財產類型的規定，可以對有形財產和無形財產分別做出以下分類。

1.有形財產具體包括公職人員的存款和現金類、不動產類、大型動產類、貴重物品類。

存款和現金類是指國內外銀行等各類金融機構的各類貨幣形式的存款和各種貨幣形式的現金。我國現行規定中沒有要求申報現金，而根據一些腐敗案件情況來看，很多公職人員將腐敗所得以現金的形式存儲起來。⑥腐敗官員將巨額現金藏在家里，這在我國反腐實踐中是很常見的現象，參見鄭赫南：《貪官為何偏愛現金》，《檢察日報》2015年4月28日。

不動產類包括房產（住宅或商業性質）、商鋪、土地使用權、車位、車庫、不動產租賃權、林木以及礦產等自然資源權。房產包括商品房、經濟適用房⑦經濟適用房分配中存在不少腐敗現象，應將其納入申報內容中，參見范傳貴：《經濟適用房領域腐敗鏈條揭露》，《法制日報》2013年1月15日。、限價房。礦產和水產資源權包括礦產和水產資源的使用權、收益權和處分權，例如韓國規定漁業權也需要申報。⑧SeePublic Service Ethics Act Republic of Korea,Article 4(2),［Amended by Act No.4566,Jun.11,1993;Act No.4853,Dec.31,1994］.The version from United Nations Public Administration Network（UNPAN）.重要動產類包括交通工具、機械設備。交通工具包括汽車、船舶、航空器。我國現行規定中沒有將交通工具納入申報內容，而交通工具是重要動產，應予申報。例如，俄羅斯對交通工具的申報規定非常詳細，其規定了小型汽車、載重汽車、拖車、摩托車、農用機械、水上交通工具、空中交通工具和其他交通工具都需要申報。①參見楊曉光：《國（境）外財產申報制度比較研究——兼論我國財產申報制度的構建思路》，第76頁。

貴重物品類包括貴重家具、貴金屬、首飾、藝術品、古董、寶石等其他貴重物品。藝術品種類繁多，其中應包括名人字畫，例如，我國2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》中將名人字畫納入申報內容。貴重物品類財產的規定可以參考韓國財產申報法律規定，韓國《公職人員倫理法》將貴重物品規定非常詳細，該法要求具體說明貴金屬的種類、含量、重量和寶石的種類、大小、色澤等詳細信息。②SeePublic Service Ethics Act Republic of Korea,Article 4(3),［Amended by Act No.4566,Jun.11,1993;Act No.4853,Dec.31,1994;Act No.5108,Dec.29,1995;Act No.6388,Jan.26,2001］.The version from United Nations Public Administra?tion Network（UNPAN）.

2.無形財產包括有價證券類、投資經營類、知識產權類、債權債務類、其他無形財產類等五類財產有價證券類。“有價證券是指設定并證明持券人有權取得一定財產權利的書面憑證”，主要包括“票據、債券、股票、提單”。③魏振瀛：《民法》，北京：北京大學出版社，2007年，第131—132頁。

投資經營類是指公職人員進行的各類投資和經營事項，包括投資類和經營類。投資類包括對公司法人、合伙企業、個體工商戶等各類商事主體的投資，也包括對基金會、民辦非企業單位、社會團體等社會組織的投資以及其他投資，尤其是要注意與公職人員職權相關的經營事項。

知識產權類包括著作權、商標權、專利權。這三類權利均是具有財產性特點的權利。我國法律規定，公職人員可以擁有這三類權利，既可能是自行申請所得，也可能是受他人轉讓所得。其中，商標權和專利權的財產性特點更為鮮明。現代社會，知識產權是重要的財產性權利，并且是可能存在非常大的財產價值的，因此，應當將知識產權納入財產申報的范圍。

債權債務類。許多國家的財產申報法制都要求申報債權債務，例如像美國、韓國、俄羅斯等國家，④中央紀委法規室，監察部法規司編譯：《國外防治腐敗與公職人員財產申報法律選編》，北京：中國方正出版社，2012年，第12頁。相比較債務來說，債權明顯屬于財產類，應予申報，因為公職人員有可能將其他可能發現的財產種類轉化成債權持有，以此來存儲腐敗所得。至于債務信息，也應當申報，因為公職人員若負擔較大額的債務則有可能通過權力尋租獲益來解決其債務問題。例如我國香港地區的公務員條例規定，“任何公務員一旦無力償還欠債或申請宣告破產，必須立即向政府部門首長申報和報告；有關部門接到報告后，將密切監察該公務員的工作表現及行為，并在管理上采取相應措施，比如不將該公務員安排在一些可能接觸錢財或容易發生貪污受賄的崗位，以防止其利用職權來解決個人的債務困難。”⑤參見劉明波：《中外財產申報制度述要——寫在我國家庭財產報告制度實施之際》，第11頁。

（二）著眼于非正常收入和隱性財富值的增加

我國目前仍側重于公職人員正常收入和顯性收入的申報，而就反腐而言，應側重于非正常收入和隱性收入或隱性財富值增加。關于非正常收入，本文認為應當要求公職人員申報以下七類收入：投資經營收益、有價證券收益、動產和不動產買賣交易、債權收益、因接受贈予而獲得的收益、任何兼職收益（包括擔任顧問而獲得的收益）、其他一定數額以上的收益。另外，所謂隱性財富值增加包括但不限于公職人員因某種資格或待遇而獲得收益，該收益可以是消極性的收益，即公職人員在沒有支付對價的情況下獲得某些優待。可參考美國的做法，美國《道德改革法》要求公職人員申報前一年度從其親屬以外的任何其他來源收到的交通、住宿、食品或娛樂方面的任何累計價值為250美元或者250美元以上的禮物。①SeeEthics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§102(a)(2)(A),103stat.1728.該規定對我國國情似乎尤為適用，契合我國反腐實際。

（三）財產現狀與財產異動共同申報

綜合各國財產申報法制，可以把財產申報分為財產現狀和財產異動申報。財產異動申報的重要性不亞于財產現狀的申報。我國財產申報制度設計應當有意識地將現有財產狀況和財產異動情況區分性地予以規定，以便建立我國公職人員財產異動申報和審查機制。財產現狀可采用固定時間申報，而財產異動則應當隨時發生隨時申報。

所謂財產異動，是指公職人員的財產在某一時間或某一時期發生數量上、價值上的重大變動，既包括財產突然地大幅增加、也包括突然地大幅減少，還包括房地產、車輛、古董等較大價值的財產和貴重物品的突然增加或有價證券的突然大量增持，如此等等。其中主要強調兩點：一是時間上的突然性，非逐漸增加或減少，而是在某一時間或某一時期突然增加或減少；二是數量上、價值上的大幅增加或減少。②參見喬亞南：《我國公職人員財產申報制度的實踐、困惑及其法制化路向》，《河南財經政法大學學報》2014年第4期。借鑒域外法治經驗，至少以下幾種財產異動的情形應當納入申報范圍。

1.債權債務重大異動情形

基于反腐考量，該情形包括獲得高額債權和負擔高額債務或無力償債。許多國家都要求公職人員申報債權債務，并作為無形財產在現有財產狀況中予以申報，但是在上一次申報后至下一次申報之前，如果發生債權債務的重大異動情形，應當即時向監管部門申報。獲得高額債權是財產異動的重要情形，公職人員獲得高額債權意味著獲得可預期的高額財產。負擔高額債務或無力還債則意味著公職人員承擔了巨大的還債壓力或陷入債務危機，巨大壓力有可能促使公職人員利用職權謀取利益來償還債務。③參見《貪售猴票還債，郵政局長獲刑》，《北京晚報》2016年1月8日。

2.重大財產性交易的申報

重大財產性交易是財產異動的重要情形，要求公職人員申報重大財產性交易有助于防止腐敗交易的發生，也有助于防止公職人員轉移腐敗所得或實施有關腐敗所得的洗錢行為。所謂重大一般應當以所在國、所在地區的消費水平和商業習慣來衡量。例如美國《道德改革法》作出規定，對于不動產、股票、債券、期貨或其他證券的交易，價值超過1000美元的，公職人員應當申報交易的數額和日期。④SeeEthics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§102(a)(5),103stat.1728.應該說，美國1000美元的標準比較嚴格，為保持反腐高壓態勢，我國也應采取較低的申報數額標準，參照美國的標準，我國可以考慮采用1萬元為最低申報數額標準。

3.財產數額的大額增加

一般認為，公職人員財產數額的大額增加是非常值得關注的，雖然公職人員也可以在薪資之外有多種收入來源，但財產數額的大額增加應當被納入監管視野，因為財產數額的大額增加亦有可能是腐敗所致，所以有必要要求公職人員在財產數額出現大額增加時向監管部門予以申報。所謂數額較大的標準，宜采用前述關于重大財產性交易的最低數額標準，即1萬元，超過1萬元即應予以申報，以此增大反腐敗力度。

（四）財產數額與相關信息一并申報

財產申報制度不只是要求公職人員申報財產數額，還應要求其申報與財產有關的信息，這樣才有助于監管部門發現和查處腐敗行為，才能真正發揮財產申報制度的反腐防腐效用。因為數額本身并不能反映問題，財產數額增減及財產交易等相關信息才是監管部門真正需要了解的內容，從這些信息中可以了解公職人員財產來源的合法性以及是否存在腐敗交易。這也是一些國家的經驗做法：例如，美國《1978政府道德法》規定，公職人員要對其從親屬之外獲得禮物和饋贈的情況進行說明、對從親屬之外的任何其他債權人負擔的超過10 000美元的債務進行說明，等等。①SeeEthics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§102(a)(4),103stat.1728.再如，新加坡要求公職人員“申報財產時必須寫明其名稱、價值、占有數額，說明取得的來源、日期、估價方法、變動情況等，以便掌握財產來源是否違法。”②中央紀委法規室，監察部法規司：《國外防治腐敗與公職人員財產申報法律選編》，第105頁。我國2001年和2010年的財產申報文件都只是要求公職人員申報收入和財產數額，不要求申報相關信息，應當予以完善。

申報相關信息應當包括陳述和說明兩部分。陳述部分是指公職人員將財產的來源信息和財產交易的內容信息如實做出陳述，用書面的形式提交監管部門；說明部分是指公職人員應當說明上述信息中所涉及到的相關方與公職人員的關系、與公職人員職權和地位的關系，如果該相關方是從事經營性業務，亦應說明其所經營的業務與公職人員職權和地位的關系。