新公共服務視角下公共體育服務發展趨向思考

申 瓊

黨的十八大報告指出，在我國全面建成小康社會的決定性階段，重申發展成果由人民共享。在思考中國體育發展戰略的大視野和大命題之下，公共行政學在公共體育服務中的應用旨在研究如何在公平、正義的價值取向下進行體育公共資源的社會分配。新公共服務從“公共性”“民主公民權”“公共利益”“公共責任”剖析現階段我國公共體育服務目的、服務結果中存在的問題，提出我國公共體育服務在強調實現并創造公共利益、公眾參與價值取向、服務理念的改革建議。研究價值在于為我國從體育大國向體育強國的過渡、全面實現法制社會提供建議。

1 公共體育服務發展的回顧與總結

自十六大以來，我國政府要求提高其公共服務能力和水平以及政府公共服務質量，為全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會做出應有的貢獻。2007年1月，公共體育服務在肖林鵬、李宗浩、楊小晨《公共體育服務概念及其理論分析》一文將公共體育服務納入到了學術研究，近十余年來，學術界對公共體育服務的研究包含最開始的概念界定、增加和創新服務供給種類、創新體育體制、管理模式的轉變、服務均等化、現狀調查與對策研究等。在公共體育服務發展的十余年，學術界對公共體育服務價值的關注從最初對物的量化、經費的投入與使用的關注開始轉化為對制度、體制和人本主義的關注，2014年4月牟春蕾《論公共價值視野下我國公共體育服務改革取向》、2013年張小航《創造公共價值：我國公共體育服務改革的新動向》、《公共性的回歸：后新公共管理時代我國公共體育服務改革取向探討》、2017年《論公共體育服務中的公共參與機制》等，學術界在公共服務領域從開始對物的研究轉變為對類似公平、民主等公民切身利益關注的轉變。我國的公共體育服務初期，在老公共行政和管理主義下注重效率造成公平的缺失，公共參與度不高便是公共體育服務結果的主要標志。我國公共參與機制尚未形成，提高公民參與意識、增加政府回應度形成良性循環機制。

2 相關概念闡述

2.1 公共體育服務的概念

公共體育服務是一種有關體育的基本需求，受特定的經濟和社會背景的影響，被稱作是特定共同體中對體育共性需求的制度性回應。現階段具有說服力的定義為，公共體育服務是指政府或者非政府組織行使為公民提供體育產品的共同使用及有關體育服務的共同享用的職能的過程[1]。公共體育服務對公民來說是權利也是義務，權力和義務是同時產生的。公民有享受有關體育需求權利的同時，更有愛護公共體育服務的設施、場館、監督公共體育服務發展過程中出現的問題，并有義務及時提出解決問題的方式及途徑。

2.2 公共體育服務中的公共性

公共性是一個歷史范疇。從體育大國向體育強國邁進，是公共性范疇得以浮現和凸顯的歷史性條件。公共性內涵包括：一是源于公共性本義，即社會資源向公眾開放，民主治理過程中共同享有的權利，如一些體育場館和體育設施的對外開放及使用；二是作為目的和價值取向的公共性，即人們的共同利益和價值；三是在社會制度安排的層面，公共性意味著共同參與，尤其是以共同生產為形式的社會參與，它使公共產品的供給效率大幅提升。我們此處所強調的體育事業的公共性兼具以上三個維度的內涵。

在我國進入全面建成小康社會的決定性階段，重申發展成果由人民共享，對我們體育工作者的啟示在于，要把“公共性”這一社會發展的根本命題和價值主張置于分析國情民情和學術論的核心位置。唯有如此，方能使對公共體育服務體系的討論獲得恰當確切的現實定位和價值規范。以滿足人民群眾不斷增長的體育需求為宗旨，實現體育發展的優化和轉變，充分釋放和彰顯體育事業的公共性。

2.3 民主公民權

公民權是社會文明發展程度的標志，民主被提上日程代表著社會從生存型社會向發展型社會的轉變，是文明進步的最高表現。民主公民權體現的程度是社會發展成熟的標志桿。新公共服務理論認為通過民主治理來實現其政府職能。

2.4 新公共服務概念及理論主張

新公共服務強調公共服務的對象是公民，即公民權與公民責任于一體，并將實現公民權力、公民承擔相應責任、實現公共利益等再一次肯定為公共行政的最終目標，用這樣的價值觀來指導政府、公務員的行為內容和行為方式，以此來提升公共服務的尊嚴和價值觀，用以引領公共行政領域“正確”“科學”的價值觀；這是繼美國遭遇“9·11”襲擊后美國公務員和公民的表現，公共服務不僅是公務員的服務精神，普通的民眾也希望有所貢獻，在管理主義的定義下把人們視為顧客或者是消費者，而不是將人們視為公民。對這種現象的意外和滿意的同時，更希望的結果是聽到人們談論公共服務的價值觀、精神以及崇高性，就公共服務的尊嚴和崇高性啟動一些對話并且幫助公務員重新發現其行為的精髓和意義以及它們這樣做的理由。

新公共服務強調公民的價值取向與身份認同，將公民的表達與述求作為決策的重要依據。公共服務的改革應該把公民置于治理體系的中心與重心的位置，并且政府的治理角色應該定位于服務，非管理與領導。強調應該建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇[2]。

3 新公共服務視角下我國公共體育服務缺陷的具體表現

公共體育服務的發展與服務型政府的建設相互依存，新公共服務理論認為，公共體育服務于和諧社會，既是目的又是條件，社會主義和諧社會的發展離不開公共體育服務的完善，公共體育的發展以社會主義富強為前提條件。建國近60年來，國力進一步增強，公共服務經費、設施與人才培養也得到進一步完善，黨的十九大即將召開，民生備受關注，公民對體育的需求遠遠沒有被滿足，公眾參與熱情即將被喚醒，新公共服務理論中強調服務中的公共利益、強調公民民主權，強調責任，無疑是對社會主義和諧社會的良性運行提供了理論依據與指導。

3.1 政府公共體育服務定位不準

公共體育服務發展初期，借鑒西方國家公共服務理論和時間總結的可持續發展的多元化治理理論，在一定程度上緩解了我國多層次的公共體育需求，但是我國公共體育服務現狀仍然存在供給總量不足、供給效率低下、供給結構不平衡及決策機制不足、供給主體單一和監督機制不完善[3]。政府角色定位不準確與職能有限性，壟斷管理的結果：第一，地方政府和體育行政部門缺乏開放性，最重要的就是場館設施的使用率降低，直接的結果就是政府服務職能無法實現，與此同時，公民的公共權益無法得到保證；第二，場館不開放直接導致大型體育活動無法舉行，這在一定程度上破壞了公民體育運動參與的積極性；第三，政府的主導地位不清晰，直接導致公共體育服務供給主體發展不健全，只能主要來靠政府供給。一旦離開政府的支持，公共體育服務的資源就處于斷流的狀態。更沒有對競爭范圍、競爭主體、競爭條件與標準之類的問題形成健全的競爭機制[4]。

3.1.1 公共服務政策被折扣執行

新公共服務理論家認為，公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責。比如場館的建設與使用，其目的是廣大老百姓在建好的場地上進行體育活動。但是許多地方政府借此機會立項目、申請資金、興修體育場館，多數地方建的是大型場館，并不在老百姓身邊，建成以后，又以承辦體育賽事為由，為主辦單位創收，不但老百姓使用不方便，而且向公眾開放非常有限，有些地方雖然開放，但是收費遠超出普通公民的承受水平，許多大型場館在建立初期喊著惠民、便民的口號，實際上卻成了擺設，以鳥巢的賽后使用為例。這說明這些有關場館和經費的政策在被執行的過程中被打了折扣，因為花費高額經費建立的設施在現實中沒有真正發揮應有的價值。

3.1.2 公共行政職員服務意識有待提高

公務員的職責就是幫助公民表達并滿足他們共同的利益訴求，在社會中運行的公共政策實際上是一系列復雜的相互作用過程的后果，這些相互作用設計多重群體和多重利益集團，這些為社會各政治生活提供結構和方向的政策方案是許多不同意見和利益的混合物。在政策制定和執行的過程中需要以秉承民主、公平、奉獻為主，如果沒有這些價值觀的引導，公共服務中的貪污、主管單位以創收為目標、場館的浪費、公民參與意識不高等等這些現象將不會有所好轉。

3.2 公共體育服務結果

公共體育服務隸屬于公共服務，公共服務的目的是實現發展成果由人民共享，從統治者的角度出發即保證統治長治久安，社會主義公共服務是實現社會可持續發展。

3.2.1 公眾參與協商機制不健全

在公共行政執行的過程中，協商網絡的發達與否決定著社會的法制化程度。這代表政策與制度的執行不再靠過去的“上傳下達”式的模式，這也代表著公民的覺悟程度。中華五千年文明史遺留的封建專制統治的影響，導致公眾參與不夠、政府回應度不高，社會環境讓統治者及現在的行政官員習慣了忽視老百姓的利益與想法，過去的被統治者敢怒不敢言，延續至今，公民的覺悟程度與政府政治制度文明得到大大提升，但是公民的訴求被實現的愿望在偶爾的公眾對話中被重視和實現的實例太少；在僅有的被調查和說話的機會與權利時，關于社區或者公民的利益在政策制定的過程中公民的切身利益被體現的機率少之又少。

3.2.2 績效評定與監督機制不健全

新公共服務理論強調公共服務要以實現公共利益—促進公民權為最終目的，所以以公共利益是否得以實現作為公共體育服務績效評定的標準是毋庸置疑的。而我國的體育行政部門的績效評定多以興建場館的數量、組織活動數量來作為依據，較少參考公眾的回應。另外，公民參與與回應的公共體育服務的渠道不通暢，無法將自身主觀、客觀以及根據現實情況建議意見反饋給體育行政的相關部門，所以造成現實與公眾期望值之間的差距。

美國學者奧斯本和蓋布勒認為，“政府的義務不是提供服務，而是保證服務得以實現。”我國公共體育服務整體面臨場地不足、場地簡陋、質量不高等問題。以我國經濟較發達的廣州地區為例，公共體育場地設施只占各類體育場館設施總數的4.13%，就全國范圍而言，公共體育場館僅占2.3%，真正為普通大眾享有的共同體育資源還是極少。對于這些場地的使用上，于2009年12月至2010年2月對安徽、廣東、上海、江蘇、河南、新疆、云南7省的調查發現，被調查的居民中，對當前公共體育服務供給現狀滿意的居民只有11.7%，基本滿意的也僅有23.6%，不滿意的超過50%，不滿意的原因主要是可提供的體育場地設施不足[5]。

3.2.3 政府信任與合法性

新公共管理與老公共行政的主流模式存在共同的運行模式，那就是依靠和信奉理性選擇模式。公共行政長官與向他們報告的下屬之間的委托-代理模式理論的核心問題：什么樣的激勵結構適宜于保證下屬雇員的合作與服從，該組織的“控制群體”所面臨的問題是如何提供充足并且適當的誘因以至于下級參與者將愿意為該組織的工作做出貢獻。公共行政中應該不僅僅涉及從屬于政客的行政角色，功能理性不應該是行政官員唯一的思維方式，他們是公民的手托者，公共行政實踐應該從有利于公民利益的實現為出發點，至少組織與行政官員的利益不應該是第一位的。公共行政面臨的核心問題在于，公共行政管理者能否代表并能夠回應民眾利益的程度，否則民主便無以為繼[6]。《論語》中就有不患寡而患不均的言辭，可見設施的多少好壞體現社會發展水平，那么怎樣盡可能公平分配的重要性。所謂合法化危機是指政治系統的存在及其命令失去了應有的功能，公民對政府不信任、對政府命令的不服從，從而造成社會矛盾、沖突、動蕩的危險狀態[7]。由此看來，公共行政是民主社會得以發展繼續的根本，絕不僅僅只屬于政客的行政角色，行政官員所涉及的公共行政實踐中功能理性不能作為他們唯一合法的思維方式。

4 新公共服務理論視角下的我國公共體育服務改革建議

社會發展的公共性訴求，不是為了某個集團的利益要求，也不是為了幾個集團的利益需要，而是在社會發展過程中，有其基本的價值追求和利益的合理表達，追求的是一種普遍的公正、公平與正義[8]。

4.1 強調公眾參與度、公眾回應度，以此保證實現參與-治理-參與的良性循環

新公共服務理論在注重效率的前提下更加強調公共行政的公共性、民主性，在高效的前提下將公共利益最大化。新公共服務理論認為提供服務種類與服務質量是拓寬公共參與、實現公眾參與度最有效的方式[9]。公眾參與度既能夠保證公共體育政策的監督與制定、避免政策的盲目性和隨意性，又能夠一定程度上提高政策的合法性和科學性，在一定程度上避免腐敗的發生。切實做好民意調查，根據實際情況做好問卷的設置、發放與回收，確保整個過程的科學性，并能夠在調查的基礎上確保調查的民意能夠付諸于改革和實際的操作過程中，從根本上打破傳統民眾“悲觀主義”“明哲保身”的心態，從最根本一點點改變政策的傳統“上傳下效”模式。

4.2 強化政府和行政官員“民主性”“公共性”的服務理念

在針對學習政策制定和公共行政執行的新方法，認識和承認所面對挑戰的復雜性，并且重新恢復對公務員和公民的善待和尊重，為了使世界更加安全整潔，為了改進我們的健康狀況，為了教育我們的孩子，以及為了解決我們所面臨的許多社會問題而努力工作的人們而言，對于其非凡的獻身精神，我們找不到任何其他更合理的解釋。民主性與公共性的執政和服務理念為促進公民權和公眾參與、行政職員付出種種努力找到理論依據。

5 結束語

新公共服務理論幫助我們重新理解了今天所缺失的主流價值觀，比如非凡的獻身精神，使我們的世界更加安全和整潔，為了改進我們的健康狀況，為了我們的孩子受到更好的教育以及為了解決我們所面臨的許多社會問題而努力工作人們而言，今天所缺失的東西既能夠表達又可以重新肯定這些公共服務價值觀之重要性的統一主題和原則[9]。公共行政中的公共性特指政府和公務員的行政作為要具有公共性，而針對公共服務領域，則包含著更多的內容。如何在分配的過程中，在公民參與的過程中使其感受社會主義社會的民主、公平、正義，怎樣體現出來社會財富最終服務于人民的價值理念，這對政府官員和行政人員的服務價值定位要求上升到新的高度。人民代表大會對民生越來越多的關注，一次次的重申發展成果由人民共享，對我們體育工作者的啟示在于，要堅持把“公共性”這一社會發展的根本命題和價值主張置于分析國情民情和學術理論的核心命題。