國外農業供給側改革經驗及其對我國的啟示

王傳彬 羅娜

摘 要 農業供給側改革是實現農業現代化的必經之路，世界各國農業在轉型過程中都實施了調整農業產業結構、優化要素投入結構、提高農民收入等供給側改革，并且取得了很好的效果。基于此，通過對典型國家農業供給側改革經驗的梳理和總結，針對具體國情提出適合我國的農業供給側改革政策。

關鍵詞 國外；農業供給側改革；經驗；啟示

中圖分類號：F321 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.21.045

1 農業供給側改革的內涵

供給側改革與需求側改革都是促進經濟增長重要方式，需求側改革主要側重從投資、消費和出口三駕馬車來拉動經濟增長，而供給側改革則依賴于土地、勞動力、資本、制度、技術創新等生產要素實現最優配置，旨在調整經濟結構，進而提升經濟總量和質量。實施農業供給側結構性改革是事關全局和精準把握農業未來發展方向的大事，加快推進農業供給側結構性改革對完善當前我國農業政策改革具有十分重要的意義。改革開放后，我國農村實施了家庭聯產承包責任制，不僅農業產量實現了十二年連續增長的奇跡，農業生產效率和效果也顯著提升，糧食總量安全問題得到了較好的解決。與此同時，隨著國家經濟水平的逐步提高、老百姓的生活水平和消費結構也不斷改善，農產品供求關系發生了新的變化，一般的農產品已經不能滿足日益增長的物質需求，優質、綠色農產品供不應求。同時，農業結構性矛盾日益突出，像玉米這樣的農產品就出現了庫存增加、供大于求的現象，然而諸如綠色、無污染的農產品種卻出現供給不足，庫存告急的困境。此外，與發達國家相比，我國農業發展也面臨著激烈的國際競爭，在實現農業現代化的過程中還存在著許多急需解決的難題。供求關系發生變化、農業結構性矛盾日益突出和激烈的國際競爭是我們推進農業供給側結構性改革的背景，也是自然。因此，當前農業供給側結構性改革主要集中解決三個方面的問題，1）關注市場需求，改善農產品的供求關系。2）提升農業的質量和效益，提高農民的收入。3）促進農業發展轉型升級，增強國際競爭力。過去，在向市場經濟轉型過程中主要是通過行政推動進行農業結構調整，當前推進的農業供給側結構性改革主要依靠市場，利用“看不見的手”通過引導市場主體行為采用改革的辦法，促進結構調整。

2 國外農業供給側改革的經驗

他山之石，可以攻玉。在農業現代化的進程中，國外發達農業國家的農業發展和供給側改革理念為我國提供了很多寶貴經驗，對這些經驗的及時總結和詳細梳理有助于供給側改革理論體系的形成，同時借鑒這些理論并應用于我國農業方法也具有較強的指導意義。國外農業供給側結構性改革主要集中在調整產業結構、優化要素投入結構，轉變農業經濟增長動力和提高農民收入等方面。

2.1 調整農業產業結構

農業產業結構是指農業中各產業的構成比例。農業產業結構調整是指根據農產品市場需求結構的變化而改變農產品生產結構的過程，從而使農業生產與市場需求相協調。從美國歷史發展的角度看，政府根據市場供求狀況，對農產品采取了相應的調整策略。第一次世界大戰結束后，歐洲的農業遭到破壞，美國的農民因為對出口市場的樂觀而大量生產[1]。然而，隨著歐洲農業的復蘇，美國出現了糧食過剩和農產品價格大幅下跌的現象。為了解決這一問題，19世紀30年代，羅斯福政府頒布了《農業調整法》，通過配額和限制銷售規模的方式提出了一項削減計劃。定額播種面積，是指在預測當年農產品需求的基礎上，根據上年農產品存量水平和單位面積產量，估計當年的種植面積和糧食產量，并對每個農場執行生產任務。限制銷售規模是指如果農民按照分配計劃銷售某種產品，銷售作物的總產量以分配給農民的該產品的最大銷售額為上限，低于上限可以獲得政府補貼，反之將被罰款。1950年至1960年間，美國的農產品庫存急劇增加。為了減輕庫存壓力，政府實行自愿轉換政策，規定了耕地停止耕種面積的比例，同時對自愿限制生產和休耕的農民給予一定補償?！掇r業調整法》的出臺把耕地休耕這一臨時政策上升到了制度層面，使其成為美國農業的一項基本政策。

財政共同負責是歐盟共同農業政策的重要原則之一。進口農產品時，征收的關稅由成員國統一交給歐盟共同基金，主要滿足農業產業結構的調整優化。2000年以來，歐盟對共同農業政策進行了重大改變就是由過去重視提高農產品自給率已轉變為促進可持續農業發展。提高農產品質量，支持有機食品供應。促進產業結構調整，提高農業競爭力。2002年，歐盟出臺了更為嚴格的食品安全、生態環境等標準，促使各成員國更加重視食品安全建設和農業生態保護。2005年以來，歐盟還大幅削減了對大型農場的直接收入補貼，并從專業角度增加了對農村基礎設施的投資，以改善農業發展狀況。

日本1961年頒布了《農業基本法》，以此為標志，一系列對農業政策的財政支持陸續出臺和完善。隨著1995年加入世貿組織，日本改變了過去的農業補貼政策，其重點是補貼農產品的生產和流通，形成了促進農業結構調整、提高農民收入的農業補貼政策。從政府支持農業發展的體制機制來看，中央政府與地方政府的權力和支出責任分工比較明確。實施地方自治，并注重農業協會的作用。提及支持鄉村建設運動的財政支持政策和引入市場機制的財政支持政策更有意義。前者在農業供給領域，支持農業基礎設施建設，重視工業基地和名牌培育這兩個重點環節，為當地開發獨特、有競爭力的農產品。在農業服務支持領域，培養農業人才，支持農業科技，旅游產品等素質技能培訓，支持農產品市場流通體系完善。后者主要是通過政府支持建立信用社等合作金融機構，為農民提供擔保，向銀行提供貼息補貼，吸引銀行向農業注資等[2]。

2.2 優化要素投入結構，轉變農業經濟增長動力

生產要素投入結構的優化指在農業發展轉型過程中，逐步從過度依賴勞動力、土地、資源等一般性生產要素投入向依靠人才、技術、知識、信息等高級要素投入轉變，加快科技體制、教育人才體制等改革，更多地實現創新驅動，降低農業生產成本。以色列位于干旱和半干旱地區，該國一半以上的領土為沙漠，水資源匱乏，但在先進的農業技術和支持性的財政支持下，其農產品的質量和價格在國際市場上仍然具有競爭力。

2.3 提高農民收入

為減低廣大農民的經營成本和生產風險，政府提供金融貸款、財政稅收等多項措施予以分擔。1984年，以色列政府頒布了《農業投資鼓勵法》，為農業企業購買大型農業設備提供40%的財政補貼，而支持其他部門的項目僅獲得約20%的資金。此外，國家為技術含量高的農業項目提供30%的出口投資。為了保護農業生產，政府聯合保險公司和相關銀行出售農業保險。在發生自然災害的情況下，農民可以從銀行獲得補償或低息貸款，并根據災害的規模獲得一定的救濟資金。

歐盟支持農村發展和增加農民收入的三個主要目標包括，1）農業生產的可持續性，防止農民因效益低下而退出生產，采取的措施主要是直接補貼和人為培養，為新農民提供資源。2）農村基礎設施和生態環境的可持續性。采取的主要措施是增加對農村基礎設施和其他公共產品的投資。3）農村社會的可持續，防止因農業現代化程度提高后，農村無法吸納新增就業人口而衰敗。采取的主要措施是為農村社區提供更基本的公共服務，鼓勵發展旅游等多元化產業。

日本支持農業政策的三個大類別分別是價格支持、收入支持政策和一般公共服務。價格支持政策主要包括最低價格擔保，差額補貼和穩定價格政策。一般來說，基于農產品價格變化給予農民補貼。收入扶持政策主要是為農民提供直接收入補貼。此外，還包括因各種災害而暫時分配給農民的損失補助和災害補助。普通公共服務主要以農業科技為支撐，支持人才培養，農業公共設施投資，支持農業協會發展。

3 啟示

美國、歐盟、日本、以色列等國家農業發展政策改革對我國農業供給側改革的主要啟示，1）調結構、去庫存，主要是減玉米。李克強總理在《2017年政府工作報告》中強調，要繼續適當減少玉米種植面積。2016年，國家已經調減了近200萬公頃，2017年調減到267萬公頃，今后還要繼續調減。除了采用行政手段調減玉米產量之外，2017年我國還利用市場機制即實施玉米收儲制度改革，引導農民自發調整結構，讓玉米價格回歸市場。2）補短板。是填補優質品種、稀缺產品、生態環境的短板。比如，振興乳業，提高大豆產量，發展綠色、生態、環保的農業。3）提高效率。農業的效率不僅與競爭力有關，而且與農民的利益有關，一方面農業生產成本提高，另一方面農產品價格的“天花板”不斷下降。因此，效率和收入的增加受到擠壓，應在這方面采取措施。特別是大力推進節約、高效、適度規模經營，進而延長農業產業鏈?？傊?，要節約能源，降低生產成本，降低流通成本，提高農業效益。4）育主體，即培育新型農業經營主體，包括農民、農民工、大學生、科技人員、返鄉老兵、農業企業和農民合作社等，在結構調整中發揮新型農業經營主體主導作用。5）增動能。①深化糧食等重要農產品價格形成機制和儲存制度改革。②發展農產品加工、農村電子商務、休閑農業等新型產業和經營方式。這五個方面是推進農業供給側結構改革的措施。當然，同樣重要的是，結構調整絕不意味著糧食生產的放松。

參考文獻：

[1] 宋洪遠.關于農業供給側結構性改革若干問題的思考和建議[J].中國農村經濟，2016（10）：18-21.

[2] 江小國，洪功翔.農業供給側改革：背景、路徑與國際經驗[J].現代經濟探討，2016（10）：35-39.

（責任編輯：劉昀）