離了土地財政，地方政府今后怎么過

閆肖鋒

新一輪財稅體制改革剛剛起步，落實尚需時間。而眼下房市不振，土地財政告急，面對穩增長、保民生的剛性支出壓力，地方政府正面臨前所未有的壓力。這邊要對企業減稅費，那邊各項財政支出又吃緊，可謂“十個杯子九個蓋”。

房市降價潮起。作為風向標的北京房價，“下滑”也早已成為共識。數據顯示，今年1月至8月，北京市商品房銷售面積為354.2萬平方米，同比下降32.8%。其中，住宅銷售面積為266.3萬平方米，同比下降22.7%。三四線城市則更是躲不過。比如在今年拿下過全國房價增速第一名的岳陽，降價便已成趨勢，某央企開發的樓盤價位下降近20%。

同時發生危機的還有土地財政。多年來，開發商與地方政府可謂“情投意合”，各地多是黨政一把手牽頭負責項目推進，紅燈關閉，綠燈大開。如今，為了活命，開發商不得不大降價、多回款，還要少花錢、少拿地；但土地財政卻是地方政府的命根子，少拿地，這么多開銷如何是好？多地流拍的消息接二連三。今年前三季度，全國300個城市共流拍446宗住宅用地，約是2017年全年流拍地塊總規劃建筑面積的1.8倍。

今年上半年，地方政府入手的土地出讓金合計26941億元，加上與土地出讓相關的稅費9799億元，共36470億元；地方政府其他的全部收入是44642億元。幾乎占到地方財政收入半壁江山的土地財政一旦告危，財政困難便接踵而來。

要擺脫這樣的局面，關鍵還在于擺脫土地財政。而這需要一場大變革。

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于預算外收入，又叫第二財政。在很多地方，第二財政早已超過第一財政。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。土地財政最核心的做法是土地征收，就是政府運用行政權力把集體所有或其他用途的土地整合后，進行招拍掛，價格就會翻幾番。

土地財政的形成與我國土地出讓制度有關。土地都是通過買斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂于寅吃卯糧、竭澤而漁，不考慮下一任政府官員如何解決財政收入的問題。在中國工業化、城市化的進程中，土地財政曾經發揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經成為今后中國可持續發展的障礙。

因此，首先要解決地方政府支付危機問題。歷史上，每次債務膨脹都呈周期性規律，而造成地方債務風險的根源在于財政預算軟約束和GDP 至上的政績考核體系。但現在中央政府弱化了對GDP增長的硬性考核，而地方政府依然懷有不可遏止的投資沖動和融資饑渴癥，這說明地方政府的很多支出增長帶有很強的剛性，比如公共服務開支、人員開支和開發資金需求等。簡單來說，一些地方政府的財政危機在于一個收縮型財政已無法承載起依然擴張型政府。怎么辦？只有轉換思路讓政府轉型。

首先，應推進財稅體制改革，重新劃分中央與地方事權財權。目前看，地方政府之所以依賴土地財政，部分原因是因為地方政府擔負的公共服務包括醫療、教育、社保等事項，不靠出賣土地根本擔負不了，加之投資擴張型沖動，財政上難免入不敷出。所以一方面要遏止地方政府投資沖動，另一方面也要保證其事權與財權的平衡。這涉及中央與地方的一次利益大調整。

其次，要加快房產稅推出步伐。一方面，在現行的房地產稅費政策下，地方政府是最大的受益者之一，這種巨大的利益誘惑，必然大大刺激地方政府的賣地沖動；另一方面，土地財政對抬高房價有推波助瀾的作用，地價的不斷攀升和房地產稅費過高都在一定程度上助推了房價的飆升，而房地產稅費最終會轉化為商品房成本，由購房者買單。要從根本上解決當前土地財政困局，改變單純依靠土地出讓金和房地產稅收為主要收入的財政現狀，只有盡快開征房產稅。當然，這需要解決征稅的合法性和公平問題，讓納稅人感覺公平公正，納稅有所值、有對等權利。

此外，要鼓勵創業創富，服務好企業尤其是扶持好中小企業，廣開稅源。征收房產稅當然能解一時之渴，但從長遠來看，與其從存量中收取費用，不如從增量中去尋找解決辦法。而增量就在于扶持更多企業成長，并成為新稅源。這要求地方政府將賣地的熱情轉換為改善營商環境的熱情。

從長遠來看，解決地方財政窘境只有依靠簡政放權，政府回歸小政府、服務型政府，尤其在收縮型經濟景況下不能再搞擴張型政府了。從這個角度看，2018年是地方財政的困境年，但也是轉型年。