論地方政府融資平臺與政府的法律關(guān)系

賈文琴

摘 要：地方政府融資平臺與政府的法律關(guān)系是指法律在調(diào)整地方政府融資平臺與政府行為的過程中發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?？v觀國內(nèi)外對地方政府融資平臺的理論研究和實踐中，可以看出學(xué)者多對地方政府融資平臺的風(fēng)險和防控進(jìn)行闡述，鮮有從地方政府融資平臺的法律定位、平臺與政府之間的法律關(guān)系方面進(jìn)行研究。地方政府融資平臺與政府各自的權(quán)利、義務(wù)不明晰導(dǎo)致二者的關(guān)系“曖昧不清”，政府越位、平臺沒有真正的決策權(quán)和自主權(quán)成為融資平臺面臨的根本問題。因此，理順地方政府融資平臺與政府之間的法律關(guān)系，才能從根本上規(guī)范平臺的行為和規(guī)避相關(guān)風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；政府；法律關(guān)系

地方政府融資平臺作為我國特殊時期、特殊財稅體制下的產(chǎn)物，是我國地方政府進(jìn)行投融資的重要工具。地方政府融資平臺自產(chǎn)生以來就面臨著各種各樣的關(guān)系，如地方政府融資平臺與政府的關(guān)系、與普通融資機(jī)構(gòu)的關(guān)系等，其中地方政府融資平臺與政府的法律關(guān)系作為規(guī)范平臺的行為和規(guī)避風(fēng)險的關(guān)鍵顯得尤為重要。從權(quán)利和義務(wù)分配的角度來看，地方政府融資平臺與政府的法律關(guān)系始終貫穿在實踐中政府規(guī)制和地方政府融資平臺自治之間的矛盾中。在我國當(dāng)前的地方政府融資環(huán)境下，我國地方政府融資平臺與政府的法律關(guān)系曖昧不清，“大多數(shù)地方政府融資平臺成為地方各級政府事實上的第二條財政收支線，在人事安排、財務(wù)收支上與各級政府關(guān)系十分密切，銀行貸款、城投債發(fā)行都獲得地方政府或政府信用的直接擔(dān)?；螂[性擔(dān)保，已構(gòu)成地方政府事實上的隱性債務(wù)”。

一、地方政府融資平臺與政府法律關(guān)系的類型化分析

（一）委托代理關(guān)系

“委托或代理，為一方授權(quán)他方以委托人的名義處理其事務(wù)的行為。委托契約經(jīng)受托人的承諾而成立?！保ā赌闷苼龇ǖ洹返?984條）在我國，地方政府融資平臺與政府之間的委托代理關(guān)系是地方政府根據(jù)委托代理授權(quán)地方政府融資平臺經(jīng)營管理城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在委托代理關(guān)系當(dāng)中，政府作為委托人，負(fù)責(zé)對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行整體規(guī)劃，并且將資金注入地方政府融資平臺，地方政府融資平臺作為受托人受托管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資產(chǎn)。

（二）行政授權(quán)關(guān)系

授權(quán)不同于委托，一般認(rèn)為行政授權(quán)是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，按照法定程序，將職權(quán)授予其他組織，該組織以自己的名義行使行政職權(quán)，承擔(dān)法律責(zé)任。按照行政授權(quán)關(guān)系理論，地方政府融資平臺其實就是經(jīng)法律授權(quán)而成立的政府內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)。持此觀點的學(xué)者認(rèn)為“地方政府融資平臺是地方政府或國有資產(chǎn)管理部門發(fā)起設(shè)立并授權(quán)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地開發(fā)的市政實體，政府只是借殼進(jìn)行投融資?！?/p>

（三）信托關(guān)系

我國《信托法》規(guī)定“信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或處分的行為?！币虼耍P者認(rèn)為地方政府融資平臺與政府的法律關(guān)系更傾向于信托關(guān)系，地方政府融資平臺是信托關(guān)系中的受托人，完全以自己的名義對財產(chǎn)進(jìn)行管理和處分，并且能獨立承擔(dān)責(zé)任，是一個獨立的法人。

二、地方政府融資平臺與政府法律關(guān)系中存在的問題

（一）地方政府融資平臺與政府法律關(guān)系極易錯位

美國學(xué)者杰弗里·菲佛（Jeffrey Pfeffer）和杰勒爾德·R·薩蘭基克（Gerald Salancik）提出的 “組織資源依賴”理論認(rèn)為：組織為了生存，必須依賴外部環(huán)境，從而獲取所需的資源。在外部環(huán)境中，政府是一個關(guān)鍵因素，因此如何協(xié)調(diào)地方政府融資平臺與政府的關(guān)系變得非常重要。地方政府融資平臺是擁有獨立法人地位的公司，其自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，以公司全部財產(chǎn)獨立承擔(dān)責(zé)任。但是，地方政府融資平臺與政府關(guān)系的錯位，加劇了公共融資的不確定性、戕害了長期財政的穩(wěn)定性，而且扭曲了資源配置的秩序和效率，引致政府失靈。具體來說，地方政府不得發(fā)行債券進(jìn)行融資，只能通過組建地方政府融資平臺來滿足城市設(shè)施建設(shè)的要求和緩解地方經(jīng)濟(jì)壓力，而在此過程中，地方政府融資平臺極易成為政府的附屬品。

（二）地方政府融資平臺自治權(quán)仍較式微

實踐當(dāng)中，地方政府融資平臺在法人治理結(jié)構(gòu)上不完善，平臺公司存在公司治理行政化的問題。首先，地方政府融資平臺基本上是國有獨資公司，受控于地方政府，具有較強(qiáng)的行政色彩。其次，融資平臺多為獨資公司，一般不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，員工數(shù)量少，一些地方政府融資平臺并未實質(zhì)組建董事會、監(jiān)事會等組織機(jī)構(gòu)，尤其是空殼公司會更明顯。由于政府的控制力較強(qiáng)，地方政府融資平臺的自治權(quán)相對來說比較弱，地方政府融資平臺雖是具有獨立法人地位的經(jīng)濟(jì)實體，但其明顯帶有“官方”特質(zhì)。地方政府融資平臺與政府關(guān)系由于雙方實力不均衡而極度扭曲，融資平臺債務(wù)壓力不斷增大，存在一系列債務(wù)風(fēng)險。

（三）配套法律法規(guī)建設(shè)較為滯后與執(zhí)行力缺失

各種關(guān)于地方政府融資平臺的政策制定固然重要，但是如果不上升到法律法規(guī)層面，其在實踐中的執(zhí)行力會大打折扣，因此我國政府重視相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。2010年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》的“地方政府融資平臺承擔(dān)有限責(zé)任”，2015年《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》的“明確地方政府融資平臺的獨立法人地位”，2017年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》的“落實地方政府融資平臺的市場化，厘清地方政府融資平臺與政府的界限”，這些均對地方政府融資平臺與政府關(guān)系的調(diào)試起到了積極影響。但相應(yīng)的是我國目前地方政府融資平臺相關(guān)法律法規(guī)仍然存在諸多問題。首先，法律法規(guī)建設(shè)滯后，《新預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《關(guān)于試行〈全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險防范的若干意見〉的函》《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》《關(guān)于地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》等法規(guī)政策的頒布，政府性投融資平臺以政府信用為擔(dān)保的融資行為將受到限制，但是對于地方政府融資平臺如何進(jìn)行改制以及政府與融資平臺關(guān)系如何協(xié)調(diào)等具體問題并未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其次，國家出臺的有關(guān)法律法規(guī)對地方政府融資平臺和政府關(guān)系調(diào)整的規(guī)定較為宏觀，缺少便于操作的實施細(xì)則以及監(jiān)督落實等配套措施。因此，盡管我國法律對地方政府融資平臺的自治權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但在實際操作中，由于政府行政權(quán)力的干預(yù)，執(zhí)行力缺失等問題仍然存在。

三、關(guān)于完善地方政府融資平臺與政府法律關(guān)系的幾點建議

（一）角色調(diào)適：保持政府管控與地方政府融資平臺自治合理的張力

為了平衡政府管控和地方政府自治之間的沖突，兩者之間需要保持一種“必要的張力”。“張力保持”最早由庫恩提出，主要觀點是：“把對立兩極聯(lián)系起來而不割裂；使對立的兩極互補(bǔ)而不互相排斥；在對立的兩極之間保持微妙的平衡”。政府和地方政府融資平臺作為兩個不同的主體，二者之間的關(guān)系協(xié)調(diào)可以看做是對雙方角色的調(diào)試。根據(jù)目前存在的風(fēng)險，對于我國地方政府融資平臺與政府系最理想的模式應(yīng)該是“政府規(guī)制弱—地方政府融資平臺自治權(quán)大”。

第一，從政府角色角度看，政府規(guī)制強(qiáng)弱不單單是量上的大小，政府更應(yīng)該在職能方面簡政放權(quán)，大力建設(shè)服務(wù)型政府。2017年5月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》旨在厘清地方政府和融資平臺之間的關(guān)系，避免地方政府與融資平臺糾纏不清的隱性風(fēng)險關(guān)系。具體來講，首先，規(guī)范地方政府的對外融資行為，列出政府負(fù)面清單，決不能透支地方政府信用，加強(qiáng)地方政府內(nèi)部控制，明確終身負(fù)責(zé)制。其次，規(guī)范地方政府舉債機(jī)制，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券的方式，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉債。最后，規(guī)范地方政府擔(dān)保行為，推動地方政府由“隱形擔(dān)?！毕颉帮@性擔(dān)保”轉(zhuǎn)化，將擔(dān)保行為推向市場化操作。政府要在職能方面降低自身發(fā)揮的強(qiáng)勢規(guī)制作用，讓地方政府融資平臺和政府都回歸到各自的原始狀態(tài)。

第二，從地方政府融資平臺角色角度看，隨著地方政府融資平臺與政府二者關(guān)系的逐漸剝離，地方政府融資平臺的自治權(quán)將不斷增大。在銀監(jiān)會監(jiān)管名單上，截至2017年6月30日，名單內(nèi)共有11730家地方政府融資平臺，地方政府融資平臺在最近幾年蓬勃發(fā)展，但存在的風(fēng)險也越來越多。 從目前融資平臺的財務(wù)狀況看，其面臨的主要問題是資產(chǎn)負(fù)債高，有息債務(wù)規(guī)模大和集中償付壓力大。政府擔(dān)保角色的逐漸剝離，雖然賦予了地方政府融資平臺較大的自治權(quán)，但也抽離了背后的擔(dān)保人。在此背景下，地方政府融資平臺自治權(quán)擴(kuò)大的同時，也應(yīng)該扮演好市場經(jīng)營者的角色，讓政府和融資平臺關(guān)系的張力得到最大的釋放。

（二）理論反思：完善地方政府融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)

第一，股東大會制度的完善。股東大會是全體股東聚集在一起決定公司重大事項、選舉董事會和監(jiān)事的公司機(jī)關(guān)，是一個公司的意思機(jī)關(guān)。就地方政府融資平臺與政府的關(guān)系而言，地方政府作為融資平臺的股東，政府權(quán)力的行使與股東會運作有密切的聯(lián)系。首先，確保股東在位，建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，就是要使所有者能夠在法人治理結(jié)構(gòu)中有其位，也就是說，要是公司的出資人在用自己入股的財產(chǎn)所組成的公司法人財產(chǎn)承擔(dān)公司的民事責(zé)任的同時，也能夠有效的行使對公司的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。其次，限制大股東的權(quán)利，在地方政府融資平臺中，地方政府往往持有大量股份，在公司擁有很大的權(quán)力，容易濫用自己的大股東地位損害小股東與公司的而利益。最后，保護(hù)小股東利益，包括參與決策權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)和剩余資產(chǎn)分配權(quán)等。

第二，董事會制度的完善。董事會負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營狀況，因此地方政府融資平臺治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建應(yīng)以董事會為中心。為此，必須采取以下措施：首先，將董事會職權(quán)列舉式立法模式改為概括式與列舉式相結(jié)合的立法模式，并且公司法還應(yīng)授權(quán)公司章程做出規(guī)定。其次，縮減股東大會的權(quán)限，將其限定在任免部分董事、審批董監(jiān)事報酬、審議利潤分配方案、增員減資、合并分立終止及修改章程等方面，而將有關(guān)經(jīng)營管理方面的權(quán)力移交董事會行使。再次，對股東大會和董事會之間的權(quán)力配置原則作出明確的法律界定，即股東大會只能行使公司法明確規(guī)定的股東大會職權(quán)，除此之外的其他職權(quán)，除非公司章程另有規(guī)定，概由董事會行使。

第三，監(jiān)事會制度的完善。地方政府融資平臺的法律地位不明晰，導(dǎo)致監(jiān)事會形同虛設(shè)，因而，要加強(qiáng)監(jiān)事會的監(jiān)督職能，使之真正起到監(jiān)督制衡董事會的作用。首先，監(jiān)事會成員構(gòu)成不合理，缺少精通財務(wù)法律的人，不能滿足充分履行監(jiān)督職責(zé)的需要。因此，要增加地方政府融資平臺中精通財務(wù)法律的監(jiān)事會成員。其次，完善監(jiān)事的義務(wù)責(zé)任制度，促使監(jiān)事盡心盡職履行其監(jiān)督義務(wù)，從而從根本上改變“監(jiān)而不事”的狀況。

（三）法律完善：完善配套法律法規(guī)

第一，完善《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定?！额A(yù)算法》被譽為“小憲法”，不能說沒有道理。正如一切憲法都志在“限權(quán)”，遏制權(quán)力的囂張與撒野一樣，《預(yù)算法》也是為了遏制財稅權(quán)力的囂張與撒野，避免對國民的持續(xù)性傷害。對于地方政府舉債問題，一味地“堵”是不行的，而是應(yīng)該疏堵結(jié)合，構(gòu)建以證券為主的地方政府負(fù)債融資機(jī)制和降低地方政府負(fù)債融資壓力并行機(jī)制，完善《預(yù)算法》，讓地方政府舉債合法化、規(guī)范化、有限化陽光化，處理好當(dāng)前地方政府債務(wù)中“黑箱”和“黑洞”問題。

第二，制定專門的平臺公司管理辦法。地方政府融資平臺公司運營不規(guī)范的重要原因是我國還沒有關(guān)于平臺公司管理的統(tǒng)一規(guī)定，目前只有一些地方政府的規(guī)范性文件。制定地方政府融資平臺公司管理辦法，對平臺公司的法律地位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定十分必要?，F(xiàn)階段由國務(wù)院制定關(guān)于地方政府資平臺公司的行政法規(guī)比較符合實際。建議制定《地方政府融資平臺公司管理辦法》，統(tǒng)一規(guī)定融資平臺公司的管理辦法，提高法律位階。

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