高校中央財政專項資金管理機制研究

□（電子科技大學 四川成都611731）

一、引言

績效預算是現代預算發展的高級形態。績效預算與現代政府治理的共生性和協同性決定了績效預算是現代政府治理的基礎與核心（曹堂哲、施青軍，2017），財政部出臺的《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的意見》（財預[2015]82號）要求從改進項目管理方式、加強項目庫建設和管理、推進預算評審與績效管理、強化項目支出預算編制和執行、實行中期財政規劃管理等途徑全面落實加強項目支出預算管理，切實提高部門預算的管理水平。隨著財政預算管理制度改革的深化，財政預算執行的科學化、精細化管理已成為常態，而伴隨著高校內涵式發展的需要，中央財政專項資金撥款作為高校收入的重要組成部分，怎樣保障中央財政專項資金的額度到位，引起了高校領導的高度重視。然而，根據現行政策對中央財政專項資金的執行與績效評價要求，更強調項目資金支付的及時性和準確性，要求嚴格執行國庫集中支付制度和政府采購預算管理，面對改革發展的新形勢和預算管理內外部環境的深刻變化，管好中央財政專項資金，保證執行效率和效益是目前高校亟需解決的問題。

高校作為公共財政資金的使用者，把績效理念嵌入到預算管理實踐中，在預算編制、預算執行、預算監督環節嵌入績效目標設定、績效評價以及評價結果的應用，發揮財政資金投入的更大的教育效益，對促進高校科學發展具有重要意義（田宏忠、韓華，2012）。為此，大多數研究者從績效評價的方法和指標設計進行了相關研究。為了全面推進預算績效管理工作，財政部制定了《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預[2015]88號），對績效目標從產出指標、效益指標和滿意度指標進行了設定，要求在申報財政專項時進行填報，但目前在高校執行中普遍存在流于形式、應付的狀況，究其原因主要是高校中央財政專項資金缺乏有效的管理機制。劉敏（2016）提出了改進高校項目支出預算申報機制、強化項目支出預算執行監控機制、構建項目支出自我控制和約束機制等措施，但缺乏行之有效的實施方案。薛桐等（2016）從組織結構視角出發，構建了高校績效管理框架，詳細闡述了我國高校績效管理實踐中 “做什么”“怎么做”“誰來做”這三個要素。本文在綜合已有研究的基礎上，基于組織結構視角，構建高校中央財政專項資金管理機制，以適應財政形勢及預算管理的要求，保障資金執行效率和效益。

二、目前中央財政專項資金管理要求以及管理現狀分析

中央財政專項資金的投入為高校的內涵式發展提供了堅實的物質保障。近年來，為深化預算管理制度改革，財政部發布了一系列政策制度，改進和完善項目支出預算管理，制定全面規范、公開透明的預算制度，全面推進預算績效管理。2014年修訂的《預算法》從法律層面規定各級政府、各部門、各單位的支出必須按照批復的預算執行，并對預算支出情況開展績效評價，解決過去只注重項目申報，而疏于項目管理，不注重績效的問題。《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號）中，對中央財政專項資金管理提出硬性要求，要加強預算執行管理，健全預算績效管理機制，全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將績效評價作為部門優化支出結構、完善規章制度和科學安排預算的重要依據。陸續出臺的 《中央財政專項資金管理辦法》（財科教[2017]3號、126號等）更進一步規范和加強專項資金的使用管理，明確預算撥款采用因素法分配，其中預算執行和績效評價成為專項資金分配的重要因素，對預算執行緩慢和績效目標存在較大偏差的中央高校實施扣、減、停的懲罰。2018年7月審議通過的《關于全面實施預算績效管理的意見》提出要加快實現全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理，要求在實踐中要準確把握和正確處理好預算管理和績效管理的關系，實現預算和績效管理一體化，標志著預算績效管理已從探索試點階段轉變為全面實施階段。梳理現有高校項目管理情況，主要存在以下需改進的方面。

（一）支出預算編制不科學，項目設置重復分散

按照預算管理辦法，高校申報的項目支出預算必須納入項目庫管理，按三年編制滾動規劃，但高校項目庫建設普遍流于形式，項目申報也主要申報一年，項目設置缺少總體規劃，前瞻性不足，實效性不夠，支出預算編制與高校發展規劃以及年度工作任務脫節，缺乏戰略性、科學性和合理性，導致預算執行困難。項目支出預算管理粗放，預算編制方法簡單，對資金的真實需求缺乏細致的調研和論證，直接造成預算編制與預算執行的脫節，與項目申報內容不匹配，項目預算執行緩慢，使用效益低下。

信息化網絡建設規劃、學科建設規劃、實驗室建設規劃等缺乏統籌管理，年度專項申報時，申報部門為最大限度爭取資源，總是盡可能地申報項目，主觀性強、隨意性大，同一事項多頭申報；歸口管理部門未能以專業角度預評審子項目申報的可行性、必要性、遠瞻性，是否存在交叉、重疊、重復建設的情況，只起到收集匯總的作用，造成財政專項資金在高校不同部門間的重復投入，完成的項目缺乏可擴展性，使用率低下，預算的資源配置功能得不到有效發揮。

（二）預算單位績效管理意識淡薄，主體責任不明

通過對部屬高校校長離任經濟責任審計報告分析，部分高校在使用中央財政專項資金時存在超預算范圍列支費用，不規范使用項目支出預算，未按項目資金來源單獨核算等問題，其根本原因是學校預算約束力弱化，校內各部門只管申請經費，不注重項目經費管理，不講求績效，項目一經批復，就認為屬于自己的經費，可任其自由支配，對財務制度和預算管理制度的認識不深刻，不嚴肅，開支隨意性較大，執行緩慢；職能部門為減少工作量，采用下撥方式把部分經費下撥到項目負責人頭上，疏于對子項目的有效管理和監督，缺乏預算管理的規范意識和責任意識，造成各級經濟責任不明確，資金使用的安全性和規范性得不到保障。

（三）項目執行只強調執行率，經費使用效益低

高校的績效撥款與項目支出關鍵時點的預算執行率掛鉤的機制，加大了預算執行工作的促進力度，切實提高了財政資金使用率，但某些高校存在為趕執行率，在實施環節資源浪費嚴重情況，有的項目由于客觀原因需要進一步論證，但不顧實施條件硬上，不僅擠占學校當年預算額度，也造成資源浪費；有些設備材料價格下調，但由于預算執行進度的考核，存在重復配置或高標準配置，專項資金使用缺乏科學化、規范化；有些項目由于招投標問題、合同進度問題的限制，高校不顧項目運營風險，想盡辦法先把資金支付出去，這些方式都一味地只強調執行率而忽略了資金的使用效益。

（四）項目績效評價管理機制不健全

預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，強調預算支出的責任和效率，推進預算績效管理，要求在預算編制、預算執行、預算監督的全過程融入績效理念，更加關注預算資金的產出和結果，逐步建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的預算績效管理機制（財預[2011]416號）。目前，高校大多依據財政部預算績效評價管理制度及指標框架體系完成專項項目績效目標填報，主要存在對績效評價的認識不到位；績效目標的設置同實施內容相關性不高；指標設定不合理；績效評價指標填寫隨意；評價方法單一，重結果、輕過程；評價結果不具有指導性等問題。由于學校缺乏預算支出績效評價管理機制，缺少將項目預算執行情況與績效情況等納入部門、個人績效考核體系，給予相應的獎懲，項目的推進主要靠項目負責人和項目經辦人的工作積極性，必然導致項目執行失去活力，項目推進緩慢。

綜上所述，目前高校項目預算管理存在的問題容易造成中央財政專項資金使用的低效和資源配置不優化，全面實施預算績效管理勢在必行。

三、完善中央財政專項資金管理機制的有效路徑

國家政策的出臺堅持“放管”結合，一方面提高了中央高校統籌自主使用中央財政資金的能力，引導中央高校提高質量、優化結構、辦出特色，加快內涵式發展；另一方面也對高校中央財政資金的管理提出了更高的要求。高校財政資金的使用要加強頂層設計，兼顧當前和長遠，兼顧預算執行和效益，建立以適應財政形勢及預算管理要求的預算績效管理體系。因此，完善高校中央財政專項資金管理要從以下方面入手：一是建立以高校戰略高層為主導的績效管理組織，從上至下推進項目執行和績效評價；二是加強制度建設，建立健全預算績效管理規章制度；三是改進項目支出預算申報機制，規范中央財政專項資金執行；四是注重績效導向，構建中央財政專項項目支出績效考核和問責機制，夯實預算績效管理責任主體和主體責任。

（一）組建中央財政專項項目績效組織機構

新組織理論學派認為，組織由戰略高層、中間線、運營核心、技術結構、支持結構五個構成部分組成。組織結構的核心要素為組織的分工結構和協調機制，分工決定了組織形態，協調決定著組織的管理模式，而組織中特定的分工及協調關系共同決定了其績效管理系統及模式。在高校，中央財政專項資金的申報實施主體主要涉及職能部門管理者、院系領導以及項目具體執行者，職能部門管理者可能既是項目管理者又是項目實施者。按照組織分工結構，管理層是高校的戰略核心，主要以校領導、黨委領導者和執行部分戰略性職能的職能部門管理者為代表，負責制定高校的發展戰略。中間線結構的主要代表者院系領導，主要負責日常部門運行、院系教學、科研等行政管理工作，負責上傳下達分解、推進戰略。運營核心為項目的具體執行者。技術結構在高校中體現為各類內外部學會及委員會，主要通過制定工作標準規范來指導項目執行者完成工作任務。支持結構為科技處、人事處、財務處、教務處及其他職能處室，主要為項目執行者業務活動的開展提供支持。因此，在我國高校運行管理中，職能部門和院系職能多有交叉，高校構建的績效管理框架應體現以戰略高層為主導，職能部門和院系有效協調的雙核心特征。

高校要保證績效的全面實施，保證中央財政專項資金的效率和資源有效配置，首先要建立以戰略高層為主導的績效管理組織，財經工作領導小組統一協調，由校長任組長，分管校領導任副組長，下設預算績效管理機構，從上至下推進預算績效管理。同時，以各職能部門職責為主成立修繕管理委員會、基本科研業務費領導小組、“雙一流”建設領導小組、教育教學改革專項領導小組等，各院系領導參與其中，共同制定規章管理制度，從學校戰略層面統籌規劃中央財政專項項目，保證申報項目的必要性、可行性、不重復性、長遠性，項目執行的科學性、規范性、有效性。

（二）建立健全預算績效管理規章制度

根據財政部印發的 《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預[2015]88號），學校研究制定適合自身發展需求的預算績效管理規章制度。首先，按照各職能部門職責、項目類別分別制定預算績效評價指標體系，既有定性指標又有定量指標，有力保障高校整體戰略的高效推進、達成。其次，建立績效評價結果反饋制度，高校根據各部門提交的項目年終績效目標和績效指標，實施項目全方面、全過程的績效評價，評價預算支出的經濟性、效率性和效益性。將績效評價結果以正式通知形式下發各職能部門，以評促改，促進各職能改進部門項目管理水平。此外，規范中央財政專項資金的使用，針對每類中央財政專項資金的特性和支出規律，根據財政部出臺的中央財政專項資金管理辦法，梳理項目支出范圍、負面清單以及管理要求，細化支出制度的實施細則。

（三）改進項目支出預算申報機制

前瞻布局，結合學校發展戰略目標，建立專項支出三年滾動項目庫，實行預算評審機制。項目庫建設與預算評審同步，按照“先評審后入庫”“先入庫再安排”的原則。專項支出項目按建設內容分為學科建設、師資隊伍建設、人才培養、科技能力建設、國際交流與合作、信息化網絡建設、校園文化建設、條件保障與建設、基建項目和其他類型。學校專項項目小組負責組織、初審申報項目，學校按項目支出分類分別建立預算評審專家庫，專家既熟悉學校戰略方針和發展規劃，也具備評審工程類、設備類等項目的專業技能，專家成員包括分管校領導、相關部門負責人、相關領域校內外教授專家等，專家組負責評審項目并給出意見，項目評審采取公開答辯、實地考察等方式，預算評審結果作為預算安排主要參考意見。項目庫實行開放式管理，預算單位可結合事業發展規劃實時或定期申報項目，項目經評審后入庫。項目支出預算申報機制的改進，做到了先謀事再謀項目，學校再按照入庫項目與中央財政專項的匹配度，設置為相應的中央財政專項項目，不符合的部分作為校內配套，既保證了預算執行又強調了資源的合理配置。

（四）構建中央財政專項項目考核機制

中央財政專項項目執行情況和績效情況是實施績效考核和問責的重要依據。學校應建立預算績效運行跟蹤監控管理機制，采取重點督查、隨機檢查、中期檢查、年度自查、專項檢查等相結合的方式實行全過程跟蹤管理，對績效目標運行情況進行逐一分析，及時發現問題，針對與預期績效目標發生偏離的項目，努力查找資金使用和管理中的薄弱環節，及時采取措施予以糾正，促進績效目標的順利實現。構建中央財政專項項目支出績效考核和問責機制，明確經濟責任主體，依照“預算就是謀事，執行預算就是做事”的原則，堅持以事謀項目，變被動執行為主動，將預算執行和績效評價結果情況與部門下一年度預算額度掛鉤，對項目實施好的個人和部門予以表揚，對項目實施差的個人和部門予以通報，追究責任；將預算執行和績效評價結果情況與部門項目負責人、經辦人員年終酬金掛鉤，激勵項目相關人員有效執行預算，提高中央財政資源配置效率和使用效益。