業(yè)務預算與財務預算一致性問題的探究
——以省級氣象部門為例

（江蘇省氣象局財務核算中心 江蘇南京210008南京信息工程大學商學院 江蘇南京210044）

氣象計劃財務工作是推動氣象事業(yè)發(fā)展的基礎性、保障性工作，涉及氣象業(yè)務工作全局，專業(yè)性較強，既要為氣象業(yè)務服務的運行提供基礎保障，也要為全面推進氣象現(xiàn)代化和全面深化氣象改革提供有力保障，同時自身又面臨著改革發(fā)展的諸多挑戰(zhàn)。預算作為計劃財務工作的起點并貫穿計劃財務工作的始終，發(fā)揮著至關重要的作用。當前，省級氣象部門預算從編制、執(zhí)行到?jīng)Q算仍然存在諸多問題需要解決，如有的業(yè)務單位年度預算觀念不強，預算決策與業(yè)務決策相互脫節(jié)，預算未能準確反映單位的年度工作重點；有的業(yè)務單位對政府和市場的邊界缺乏準確定位，依然存在“越位”“缺位”“錯位”等現(xiàn)象；有的業(yè)務單位沒有按照全口徑的要求統(tǒng)籌各項資金、合理編制預算，公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算的支出界定不夠清晰，預算安排存在交叉重復現(xiàn)象，預算支出標準體系有待進一步完善，預算管理與資產(chǎn)管理、機構(gòu)編制管理結(jié)合得還不夠緊密。這些問題都與業(yè)務預算、財務預算的不一致性相關。由此，亟待對此進行研究分析，并采取得力措施加以解決。

一、省級氣象部門預算管理體制

省級氣象部門實施與現(xiàn)行管理體制相適應的雙重計劃體制和相應的財務渠道，通過氣象科技服務收入和經(jīng)營活動收入對事業(yè)發(fā)展及維持需求缺口進行補充，實行中央財政資金、地方財政資金、科技服務收入以及其他資金等納入部門預算的全口徑綜合預算。基本支出實行定額管理，項目支出按照三年滾動機制納入項目庫預算管理。

省級氣象部門預算經(jīng)費主要來源于各級財政撥款。在國家深入推進事業(yè)單位分類改革、行政審批制度改革、預算管理體制改革等各領域改革，以及氣象部門全面實施和推進防雷減災體制改革、氣象行政審批制度改革、氣象服務體制改革、氣象業(yè)務體制改革、氣象管理體制改革的形勢下，省級氣象部門經(jīng)營性活動收入大幅減少，對財政撥款的依賴程度進一步提升。

省級氣象部門預算主體情況：省局本級是一個獨立的預算主體，下設多個直屬事業(yè)單位，在財務核算方面實行代理核算模式，即核算中心模式。核算中心根據(jù)各預算單位的業(yè)務預算情況形成財務預算并填報部門預算，歸口上報省局計財管理部門。省級氣象部門預算包括基本支出預算、項目支出預算兩大類，其中，基本支出預算包括人員經(jīng)費預算和公用經(jīng)費預算，項目預算包括維持類項目預算、非維持類項目預算和基本建設類項目預算。各類預算由業(yè)務人員（業(yè)務預算）和財務人員（財務預算）協(xié)同完成，業(yè)務預算是財務預算的前期環(huán)節(jié)，財務預算是對業(yè)務預算的綜合總結(jié)。但在具體編報過程中，業(yè)務預算、財務預算經(jīng)常發(fā)生不一致的問題，隨著國家對預決算科學性、合理性要求的逐步提高，這種不一致給部門綜合預算的編制、執(zhí)行帶來了困難，尤其是對預算執(zhí)行提出了挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了“錢難要、更難花”的局面。

二、業(yè)務預算、財務預算的不一致性及其主要原因

（一）基本支出人員經(jīng)費預算不一致

基本支出人員經(jīng)費是職工工資福利的剛性支出，是開展一切業(yè)務活動的基礎保障。

1.人數(shù)預測不一致。業(yè)務單位在實有人數(shù)的基礎上按照預測新進人員、退休人員測算預算人數(shù)。其中新進人員按照人員新增計劃預測，在人員新進、調(diào)動、交流等方面由省局人事部門統(tǒng)一掌握，業(yè)務單位難以對人員變化情況進行準確預測。財務部門則按照專員辦審核的要求預測人數(shù)，只能將已經(jīng)確定的新進人員作為新增人數(shù)考慮。有的業(yè)務單位為了保障人員經(jīng)費預算，當年應減少退休人員的情況不減少，應新增退休人員的情況不新增。

產(chǎn)生人數(shù)預測不一致問題的主要原因：（1）政策站位不一致。業(yè)務人員從業(yè)務單位的角度出發(fā)，根據(jù)單位管理需求，以人事口徑測算人數(shù)；財務人員站在預算審核的角度，以專員辦的審核口徑測算人數(shù)。（2）信息不對稱。部門預算監(jiān)督機制更加注重事前、事中、事后的全過程監(jiān)控，雖然改善了隨意測算人數(shù)的現(xiàn)象，但降低了靈活性，導致業(yè)務單位人事與預算不能有效銜接。

2.資金來源預算不一致。省級氣象部門經(jīng)費保障來源主要依靠中央財政撥款、地方財政撥款，不足部分以經(jīng)營性活動收入彌補。各項工資、津補貼應根據(jù)政策部門不同區(qū)分支出的資金來源，一般來說，國標部分工資待遇以中央財政資金列支，地方出臺的津補貼以地方財政資金列支。但是由于事業(yè)單位績效工資改革尚不到位，仍然存在一些資金來源界限不清的津補貼項目。業(yè)務單位一般按照發(fā)放依據(jù)來源填報預算，即國標工資、國家出臺的津補貼項目納入中央財政預算，地方出臺的津補貼納入地方財政預算。財務人員在部門預算“一上”時，為了多爭取財政資金，將部分地方出臺的津補貼納入中央財政資金預算范疇，在“二上”時，根據(jù)人員經(jīng)費控制數(shù)先將國標工資、津補貼部分納入中央財政預算，剩余部分由財務人員按照主觀判斷把中央財政資金“湊足”后再依次列入地方財政預算和經(jīng)營性收支等預算。

產(chǎn)生資金來源不一致問題的主要原因：（1）預算編制程序差異。財務預算按照“兩上兩下”的模式編制，在中央財政和地方財政經(jīng)費保障中，首先爭取的是中央財政資金預算。業(yè)務人員根據(jù)人員情況預測經(jīng)費需求一次完成，并不十分關注預算批復中的實際資金來源情況。（2）財政保障結(jié)構(gòu)沒有統(tǒng)一標準。在部門預算中，中央財政、省級財政并非全額保障，這兩級財政在保障率上沒有比例標準，中央財政的人員經(jīng)費定額已與實際預算需求不相匹配，財務人員為了最大限度地爭取財政性資金往往會“拆東墻補西墻”。

3.經(jīng)費需求不一致。經(jīng)費需求不一致體現(xiàn)在人員經(jīng)費預算需求總量上。省級氣象部門的人員經(jīng)費預算不僅包括工資性支出、津補貼支出，還包括社保費用、職工醫(yī)療費用支出，另外還包括事業(yè)單位人員加班費、值班費、夜班費、職工子女入托費等。某一項支出導致的偏差對總體經(jīng)費需求的影響可能并不是很大，但多項的偏差會產(chǎn)生疊加效應，最終導致總量偏差。這里既有客觀因素，也有主觀因素。

產(chǎn)生經(jīng)費需求不一致問題的主要原因：（1）人數(shù)預測不一致。人數(shù)預測差異是預算的硬差異，工資津補貼等測算最終都要按照不同職級、職稱的標準乘以對應的人數(shù)來測算總量，前文已討論人數(shù)預測不一致問題產(chǎn)生的原因，人數(shù)預測不一致連環(huán)式地導致預算總經(jīng)費需求不一致。（2）體制改革。首先是國家機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，該項工作至今尚未全部完成到位，且養(yǎng)老保險測算基數(shù)每年都會更新，導致業(yè)務單位算不清賬、理不清財，財務部門更是“摸不著頭腦”，存在隨意測算甚至不測算的現(xiàn)象。（3）政策渠道來源不同。業(yè)務人員對津補貼政策的理解不深、不透，管理部門對政策的解釋不到位，財務人員根據(jù)以往年度發(fā)放項目編制預算，對政策的把握能力不足，甚至存在新預測已準備停發(fā)的津補貼項目。（4）會計估計。部分人員經(jīng)費支出項目預算需要用到會計估計技術，如醫(yī)療費、加班費等費用的不可控性較大，預測方法和經(jīng)費需求量依賴于會計估計。業(yè)務人員由于獲取的會計數(shù)據(jù)信息有限，往往采用零基預算的方法。財務人員一般采用增量預算的方法，一是在總量上的增量，二是結(jié)合人數(shù)動態(tài)變化先計算人均增幅再計算總量的增量。

（二）基本支出公用經(jīng)費預算不一致

基本支出公用經(jīng)費是業(yè)務單位維持正常運轉(zhuǎn)的資金耗費，是用于日常辦公、業(yè)務活動的必要開支。

1.編制要求不一致。業(yè)務預算與財務預算采用統(tǒng)一的部門預算經(jīng)濟分類，但是業(yè)務單位與財務部門對某些具體的經(jīng)濟分類的理解和運用有出入。如有些業(yè)務活動需要執(zhí)行出國任務，但有些省級氣象部門的部門綜合預算禁止列支出國費用，這樣的偏差難以輕易識別。預算是用貨幣計量的，被反映在各個經(jīng)濟分類當中，財務人員在識別合理性的過程中會遇到一定的困難。

產(chǎn)生編制要求不一致問題的主要原因：（1）服務對象不一致。編制業(yè)務預算是為了滿足業(yè)務需要，而財務預算既要服務于業(yè)務活動，也要符合財政部門對預算編制的審核要求。（2）專業(yè)差異。業(yè)務預算應綜合反映業(yè)務單位的業(yè)務開支，財務預算則應當符合事業(yè)單位會計制度的要求。（3）缺乏有效的溝通。公用經(jīng)費預算與人員經(jīng)費預算不同，人員經(jīng)費預算區(qū)分得很細，從經(jīng)濟分類上就能識別出預算的具體用途，財務人員更多關注的是公用經(jīng)費的重點指標，如“三公經(jīng)費”和“會議費”預算，并未采取有效的溝通將業(yè)務單位真實的預算需求通過財務語言予以加工轉(zhuǎn)化。

2.編制方式方法不一致。業(yè)務預算運用的編制方式?jīng)]有規(guī)律可循，缺乏一貫性，不同的經(jīng)濟分類可能運用不同的方式，不同的預算年度也可能運用不同的方式，此外在編制方法的選擇上也存在差異。財務預算運用的方式方法比較固定，一般由財務人員根據(jù)以往年度的平均支出水平預計，雖然堅持了一貫性，但有失科學性、合理性，存在業(yè)務預算、財務預算兩張皮現(xiàn)象，并不符合業(yè)務活動的實際需求，在執(zhí)行預算時極易導致與決算的偏離度較大，在某種程度上導致定額的失真、失效，與業(yè)務發(fā)展不相協(xié)調(diào)。

產(chǎn)生編制方法不一致問題的主要原因：（1）業(yè)務人員缺乏專業(yè)培訓。業(yè)務人員不具備專業(yè)素質(zhì)，缺乏對預算體系的了解，導致與財務人員溝通不暢。（2）業(yè)務預算、財務預算各行其道。業(yè)務預算側(cè)重于未來，財務預算則基于歷史數(shù)據(jù)。公用經(jīng)費實施定額控制，業(yè)務預算和財務預算在總量上不一定存在很大差別，但定額并不對經(jīng)濟分類實施控制，因此公用經(jīng)費內(nèi)部的差異較為明顯。合理的公用經(jīng)費預算應當分前后段配合作業(yè)，前段由業(yè)務人員提出業(yè)務活動需求，后段由財務人員通過貨幣來表達，而在實際工作中，雖然雙方在做同樣的工作，結(jié)果卻相差甚遠，要么業(yè)務預算由財務人員直接代編。

3.政府采購等其他因素的影響。事業(yè)單位在采購政府采購目錄以內(nèi)、限額以上的貨物、服務、工程等時，必須接受政府采購相關規(guī)定的制約。凡是納入政府采購范圍以內(nèi)的采購活動必須編制政府采購預算。政府采購預算的編報渠道和時點不統(tǒng)一，事前、事中、事后的監(jiān)管力度并不如部門預算。省級氣象部門需要采購計算機設備、辦公設備以及專用氣象設備等，同時對軟件等無形資產(chǎn)的需求也日益增多，專用氣象設備一般通過項目經(jīng)費渠道解決，辦公設備等一般使用公用經(jīng)費列支。在某省級氣象部門，除省級參公單位公用經(jīng)費定額相對較高之外，其余事業(yè)單位的定額一般不超過人均1.1萬元，假如人均占用計算機等辦公設備1萬元，使用期限5年且無殘值，采用年限平均法的年均消耗為0.2萬元，占定額的18.18%，那么計算機等辦公設備對公用經(jīng)費的影響率為18.18%，也就是說業(yè)務預算與財務預算在該項支出上可能產(chǎn)生偏離。業(yè)務預算中的政府采購預算不確定因素較多，因為科研型單位對設備的要求相對較高，硬件、軟件的更新速度很快，加之政府采購預算的約束力不強，在預算初期往往不夠重視。而財務人員在預計時因為沒有更好的方法，難以做到預算與實際的銜接，間接地影響了公用經(jīng)費其他經(jīng)濟分類的支出規(guī)模，從而導致業(yè)務預算與財務預算的不一致。

除上述問題以外，還存在在公用經(jīng)費中劃分專項經(jīng)費的現(xiàn)象，這些項目應當編制專門的項目預算，專款專用。然而財務人員在編制財務預算時對這些項目的情況并不了解，存在將公用經(jīng)費控制數(shù)作為公用經(jīng)費編制的現(xiàn)象。

（三）項目支出預算不一致

業(yè)務預算以項目庫管理為載體，財務預算以部門預算為目標，二者之間存在不一致的情況如下：

1.管理模式不一致。無論是業(yè)務預算還是財務預算，都是形成部門預算的前期工作，項目支出不僅要考核準確性、合理性，還要考核績效目標。業(yè)務預算和財務預算在項目支出預算中的分工比較清晰，財務預算依賴于業(yè)務預算。首先，財務預算有明確的上報時間節(jié)點，業(yè)務預算沒有固定的時間節(jié)點，項目庫始終處于開放狀態(tài)。第二，財務預算一次打包上報項目預算，業(yè)務預算逐個報送，成熟一個入庫一個。

產(chǎn)生管理模式不一致問題的原因：（1）主管部門不一致。業(yè)務預算的主管部門是業(yè)務管理部門和計財管理部門，財務預算的主管部門是計財管理部門。業(yè)務預算實行雙重管理，更注重的是業(yè)務考核。（2）管理部門之間沒有協(xié)調(diào)一致。雖然項目庫由計財管理部門管理維護，但部分項目仍然存在業(yè)務管理部門直接批復業(yè)務項目的現(xiàn)象，倒逼計財管理部門下達預算，使得業(yè)務單位更加搞不清預算程序。

2.項目文本信息不一致。項目文本信息是項目的重要信息，全面反映項目的起源、使命、評價等內(nèi)容，不僅要詳細記錄在項目庫中，同時還要記錄在部門預算的項目管理中，二者應當保持一致。但在實際中，二者往往不一致，甚至呈兩條平行線，在財政部門已開始加強對績效指標的監(jiān)控管理背景下，二者不能保持一致最終會影響預算的申請、執(zhí)行。財務預算實際上是業(yè)務預算的“搬運工”，當財務人員編制項目預算時，項目實際已獲批準，所要做的工作就是把項目信息“搬運”至部門預算中，有些常規(guī)性的項目申報還存在由上級部門統(tǒng)一編制再向下級分攤的現(xiàn)象，財務人員為了完成任務不得不“代編”項目文本。

產(chǎn)生項目文本信息不一致問題的原因：（1）項目的級次不同。財務預算一般按照二級項目編報，與財政部門的項目匯總標識一致；業(yè)務預算則可能是二級項目，也可能是三級、四級項目。（2）業(yè)務單位內(nèi)部未歸口管理。業(yè)務單位各項目負責人直接面對項目庫，財務人員站在單位整體的角度開展財務預算工作。（3）財務人員代編。業(yè)務人員不能在部門預算上報期限之內(nèi)提供準確的項目信息，因財務人員自身的局限性，無法完成項目績效指標的設置而應付工作，使項目預算在部門預算中失真。

3.表達方式不一致。業(yè)務預算在編制項目計劃中存在不合理的支出，對于業(yè)務單位來說，按照開展項目工作的意愿，想怎么開支就怎么預算，殊不知項目支出存在限制。會議費、“三公經(jīng)費”是重點監(jiān)控的支出，不論列支在基本支出中還是項目支出中，最終都會反映在部門預決算中，可能造成超預算支出。

產(chǎn)生表達方式不一致問題的原因：（1）業(yè)務預算未得到財務預算的支撐。項目經(jīng)費支出是預算具體執(zhí)行的最終形式，項目論證初期未進行財務可行性論證，將導致實際執(zhí)行預算時因種種原因不能形成支出。（2）財務預算未結(jié)合項目需求進行財務轉(zhuǎn)化。財務預算僅對重點支出經(jīng)濟分類進行監(jiān)控，在納入部門預算前仍然可以進行支出調(diào)整，并未深入了解項目預算的實際意義從而提出合理化的財務建議，這與財務人員的思維局限和業(yè)財融合度有關。

三、業(yè)務預算、財務預算保持一致性的政策措施

一個單位一本賬、一個預算（即部門預算）是對預算的基本要求，是預決算保持一致性的前提條件，否則就會失去預算的意義。預算為決算提供了基礎準備，決算以預算為前提，保持預決算的一致性首先要保證業(yè)務預算與財務預算的一致性，保證預算真實完整地反映預算單位開展各項工作的實際需要。部門預算不僅指財務預算，而且是一套科學合理的收支體系，業(yè)務預算和財務預算應當共同服務于這個體系，防止出現(xiàn)偏差。如果二者各行其道，把財務預算視為要錢的工具，把業(yè)務預算當作部門預算來執(zhí)行，這樣做將無法通過最終的預算考核，甚至有違國家財政法規(guī)和紀律。

“十三五”時期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展非常重要的時期，是全面建成小康社會的決定性階段。對氣象事業(yè)來說，“十三五”時期是如期實現(xiàn)國務院確定的到2020年全國基本實現(xiàn)氣象現(xiàn)代化目標的決戰(zhàn)階段。在新形勢下，全面建設氣象現(xiàn)代化，需要強有力的計劃財務工作作為保障。氣象計劃財務工作需要加快適應，全面深化氣象改革要求。業(yè)務預算、財務預算應當有機融合，將財務預算嵌入整個業(yè)務規(guī)劃當中，這是保證預算工作順利開展、為省級氣象部門提供穩(wěn)健、強有力財務保障的必要條件。保持業(yè)務預算、財務預算的一致性雖然不是中心任務卻能影響中心任務，雖然不是大局卻能牽動大局，對氣象部門以為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供有力保障為目標，加強戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設計具有重大意義。

通過上文對省級氣象部門業(yè)務預算、財務預算不一致性的分析，存在不一致問題的原因主要在于思想觀念不同、管理模式不同、站位角度不同、程序方法不同、資金來源不同和相互協(xié)作水平有待提高。針對這些不同，可以采取以下措施：

（一）強化意識，牢固樹立預算主體觀念

各業(yè)務單位是部門預算的主體，特別是在省級氣象部門以核算中心為代理財務核算單位的體制下，劃分業(yè)務單位與財務部門的職責分工，必須明確責任關系、職能所在。

業(yè)務單位負責人應當高度重視預算工作，全面理解和掌握省級氣象部門全口徑綜合預算的內(nèi)涵和要求，熟悉預算編制的流程，站在預算主體的角度，準確把握預算的主線。財務部門雖然不是預算主體，但在預算工作中發(fā)揮著重要作用，應做好相應的配合、銜接工作以及提供高質(zhì)量的財務服務，扮演好參謀的角色。

（二）完善制度、加強科學管理

計財管理部門應當建立健全預算編制及管理制度，明確何謂可為、何謂不可為，以規(guī)章制度建設作為加強計劃財務管理工作的基礎，把監(jiān)督檢查作為強化制度執(zhí)行的重要手段，明確職責、控制節(jié)點，理順、完善計財管理業(yè)務流程，增強內(nèi)部管理和控制的有效性，提高財務管理水平，把業(yè)務預算、財務預算的編制方法、標準整合并統(tǒng)一起來。加強項目庫管理，將項目庫的管理模式與部門預算有效銜接，進一步發(fā)揮績效目標的先導性作用，要做到項目績效目標與預算編制同步申報、同步審核、同步批復，促進績效管理與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機融合，完善全過程預算績效管理機制，擴大預算績效管理范圍。健全專家學者庫、中介機構(gòu)庫和監(jiān)督指導庫，開展第三方評價，科學、公正地進行績效評價，為預算績效管理提供智力支持和制衡監(jiān)督，把項目預算中的財務可行性放在首位，只有具備財務可行性的項目才能進行下一步的論證，凡是不符合財務預算編制要求的一律不得批復。

業(yè)務單位的業(yè)務預算應當指定專人負責，建立與部門預算相適應的完整、規(guī)范、透明、高效的預算編制制度。建立健全業(yè)務預算基本支出編制規(guī)范、項目全生命周期的資料檔案庫，對業(yè)務單位所有的基本支出、項目支出預算實行統(tǒng)一的標準化、流程化管理。建立業(yè)務預算自我評價體系，定期檢查預算編制和執(zhí)行的一致性。建立問責制，針對業(yè)務預算中出現(xiàn)的不嚴格遵守編制制度導致的影響部門預算的行為予以問責。

（三）加強培訓，促進業(yè)財協(xié)作，提高業(yè)財融合度

加強對業(yè)務單位預算責任人的培訓，促進預算管理理念在其腦海中落地生根，同時加強對財務人員有關業(yè)務活動的培訓，使業(yè)務人員了解財務工作、財務人員了解業(yè)務工作。其中，要特別重視對財務人員的培訓，財務人員要想提供優(yōu)質(zhì)高效的服務產(chǎn)品和決策建議，就必須深入到業(yè)務活動一線。提高財務人員在單位業(yè)務活動中的參與度，有利于財務人員在編制財務預算時具備業(yè)務敏感性。

業(yè)務人員和財務人員應當加強工作交流，在預算編制過程中著重發(fā)揮協(xié)作功能。弱化業(yè)務預算、財務預算的概念，一切以部門預算為中心，在部門預算中進行分工，減少重復無效的工作。同時明確責任，減少扯皮、推諉等現(xiàn)象。

（四）大力推進信息系統(tǒng)建設，以信息化手段促進管理、提高效益

預算工作要充分運用現(xiàn)代化的信息技術和科學的管理方法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)計財工作的各個領域，加強監(jiān)督管理，強化事前、事中、事后的監(jiān)督檢查和評估，提高財務運行效率和資金使用效益，提升氣象計劃財務管理水平。

大力開發(fā)計財管理系統(tǒng)，將業(yè)務預算、財務預算、人員信息管理、項目庫管理、財務核算、決算等一系列活動整合在系統(tǒng)中，高度一體化。將預算管理制度、規(guī)定嵌入到系統(tǒng)流程中，凡是不符合規(guī)定、制度要求的一律在系統(tǒng)流程中反映。將預算的編報、審批等環(huán)節(jié)全部納入系統(tǒng)中，降低因人工審核、校對產(chǎn)生的錯誤率，同時提高效率。建立完善的信息系統(tǒng)需要有關職能部門協(xié)調(diào)一致、建立健全配套政策和業(yè)務流程，才能真正發(fā)揮效益。