市政工程項目內部控制問題及對策研究

□（湖南商學院 湖南長沙410205）

近年來，工程項目領域腐敗多發。2017年，中央紀委曝光的八起扶貧領域腐敗問題中就有兩起涉及到工程項目。工程項目涉及的財政資金數額巨大，成為腐敗重災區，除了行業因素外，也有制度缺陷的因素，因此，建立一套完整的工程項目內部控制體系非常必要。

《行政事業單位內部控制規范（試行）》自2014年1月1日起施行，2016年財政部下發了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價的通知》。可見，國家對行政事業單位建立完善的內部控制體系高度重視，但目前還沒有關于工程項目內部控制的具體指引。本文在深入調研某事業單位工程項目內部控制現狀的基礎上，指出工程項目內部控制存在的問題，提出相應的管控措施，旨在完善其內部控制。

一、案例概況

××市政工程管理局（以下簡稱××市政局）為某市某區財政差額撥款事業單位，內設財務科、辦公室、工程科、維護科、巡查科、業務考核科、路政審批科、安全設備科、紀檢督查科、內審科共11個科室。主要工作是為該區生產生活提供市政工程設施管理維護保障，承擔區內城市道路設施維護管理、城市給水排水設施維護管理、市政設施應急搶修等社會管理重點業務工作。××市政局作為工程項目的發包方，行政主管部門是該市城市管理局。其主要工程項目分為日常維護工程和專項工程，分別由維護科和工程科牽頭組織實施。日常維護工程具體包括清淤、清障、道路應急、社區井排水搶險、排水管網清淤疏浚、安全隱患排危、化糞池清掏工程等；專項工程包括道路、人行天橋、停車坪、交通微循環、下水管網、排水設施等的提質改造工程，人行道、排水管網、護坡排危的搶修工程，人行天橋、太陽能路燈的建設工程等。

2016年底，××市政局依據 《行政事業單位內部控制規范（試行）》編制了內部控制手冊，該內部控制手冊分為總則、風險評估與控制、單位層面控制、業務層面控制、內部控制評價與監督五個部分。據了解，該手冊并未發放到各科室，是否簽發生效存在疑問。在工程項目內部控制方面，明確了內部控制目標，劃分了責任分工，確定了不相容職位分離，梳理了建設項目前期工作和竣工的流程，描述了項目決策、項目概預算、招標管理、洽商變更、價款支付、竣工驗收等環節的風險及控制措施，羅列了包括某區市政工程管理局基本建設項目管理制度在內的相關制度。

二、工程項目內部控制存在的問題

（一）工程項目內部控制流程梳理不到位

××市政局僅梳理了建設項目前期和竣工的內部控制流程，且流程梳理不夠細化，例如對于設計單位的確定、工程招標、簽訂合同、工程建設期按進度支付款項、工程物資的采購、工程變更等具體流程都沒有進行梳理，對于流程涉及到的上級部門及同級部門也未明確，這可能會使各部門流程不清或者溝通不到位進而導致部分工程不按流程進行，出現在招投標之前便已竣工完成或者工程量發生變更時未報送審批等情況，也可能會導致財務科無法掌握工程進度而合理安排款項支付。

（二）工程項目資料未進行歸口管理

工程項目資料包括現場簽證資料、施工圖片、合同、增值稅發票等，這些資料的真實完整直接影響到審計結算。項目資料不進行歸口管理會使控制不到位而導致風險發生。例如，某公司承包的2013—2015年戶表改造路面恢復工程未能提供施工現場當時的簽證資料，簽證資料大部分于2015年之后補簽。這容易導致實際人工、材料用量與簽證數存在誤差及一定的人為操縱空間。特別是應急搶修工程，由于時間緊任務重，施工資料尤其要歸口管理，完善保存，否則將會影響審計結算。

（三）工程項目合同管理未嚴格規范

在合同簽訂和管理上，按審批程序分為兩種：一是走區政府法制辦審批的合同，簽訂在前，審批在后，部分工程在施工完成后，才將合同送財政局、區政府法制辦審批。二是部分合同價在50萬元以內走××市政局內部審批的合同，未執行審批程序，或者在合同履行期限結束、施工完工后，再補簽合同審批表。一旦合同存在問題，合同審批無法通過，××市政局將面臨法律風險，也可能導致雙方責任不清，影響運營效率，造成單位合法權益受到侵害。

（四）未執行項目后評估

工程項目后評估是指在建設項目已經完成并運行一段時間后，對項目的目的、執行工程、效益、作用和影響進行系統的、客觀的分析和總結的一種經濟技術活動。××市政局全年市政工程項目規模不一，數量巨大，所用資金為財政資金，這些工程項目是否產生實際效益，是否適當考慮成本效益原則未進行后期評估。這可能會影響財政資金的有效分配和合理使用，不符合內部控制的目標與意義。

（五）未建立工程項目內部控制管理信息系統

××市政局內部控制處于實施階段，但未采用信息化手段執行，內部控制的執行力度及有效性會受到硬性條件的限制。主要弊端表現在以下幾個方面：工程項目內部控制涉及到預算管理、收支管理、合同管理等多個內部控制模塊，管理流程復雜，未進行內部控制信息系統管理權限設置會導致牽制不到位；不便于單位負責人從整體掌控內部控制情況；未形成系統的信息化手段管理，流程規范難以遵照執行，致使單位內部控制流于形式；在出具內部控制年度報告時，未采用信息化手段管理會導致報告數據統計不便而產生誤差或者不便于驗證數據的準確性。

三、完善工程項目內部控制的對策建議

（一）強化流程管理

首先，細化內部控制流程圖的編制。工程項目建設包括四大階段：項目立項、招投標、建設施工、竣工驗收，流程圖應按四大階段具體細化，例如，立項階段又分為編制項目建議書、可行性研究和初步設計三大流程，圖下應附相應的制度說明，不可籠而統之。例如，勘察、設計、監理工程服務項目單項合同估價在30—50萬元的或新建項目施工、裝飾裝修、維修改造等施工合同在50—200萬元的，需采用區內公開招標方式，施工單項合同在200萬元以上的或者勘察等在50萬元以上的需采用公共資源交易中心公開招標方式，附上制度說明，明確流程走向，做到直觀且科學。另外，流程圖的繪制不可采用外包方式，建議相關業務科室研討后自行繪制，避免外包會計師事務所在單純追求利益、不了解主體單位實際情況的前提下套用流程模板。其次，明確關鍵控制點的執行人及職責權限，明確發生偏差及采取糾正措施的責任承擔人。

（二）工程項目資料采用歸口管理

××市政局涉及到合同簽訂的部門有工程科、維護科、設備科、黨政辦等科室，合同按審批程序分為走局內審批和區內審批程序，按內容分為政府采購合同、施工合同、維護維修合同等。合同應采用歸口管理，可設立合同管理科室或專員，一是保障合同簽訂、審批程序得當，二是保障合同可查可統。這不僅是有效防范法律風險的重要手段，也是內部控制的要求。合同不應只是作為重要會計資料及原始憑證管理，同時應指派專人對合同采用連續編號并備份管理。對于重要的工程項目資料，例如現場簽證資料，應分派兩人以上對現場簽證資料采用紙質及電子文檔同步記錄管理，保障簽證資料真實完整，縮小人為操縱空間，避免現場簽證與實際不符、虛報工程材料用量和人工，導致財政資金流失。

（三）執行項目后評估

××市政局涉及的工程項目多為提質改造工程，達到工程項目預期目標及使用財政資金有效性需要進行評估。工程項目后評估本身是一項重要的控制活動。首先，應當建立工程項目后評估制度，對完工工程項目預期目標的實現情況和項目投資效益等進行綜合分析與評價。其次，應采取有效措施，保證項目后評估公正，例如回避制度，凡承擔可行性研究、立項決策、設計、監理、施工等業務的機構不得從事項目后評估。對于達不到預期目標或者不符合成本效益原則的工程應作為重點審計項目，一方面加強責任追究制度，嚴懲工程項目領域腐敗發生；一方面總結經驗教訓，為未來項目的決策和提高投資決策管理水平提出建議。

（四）建立內部控制管理信息系統

目前，僅對內部控制填報采用信息化手段，但日常業務管理未執行信息化手段。建議開發適用于事業單位的內部控制軟件，利用信息化手段整合和優化內部控制系統，包括建立預算管理、收支業務管理、政府采購管理、資產管理、合同管理等模塊核心功能，實現與國庫集中支付系統、新中大公共財務管理軟件系統、非稅收入執收管理綜合系統等系統的數據共享；設置權限，強化內部牽制，控制流程設置具有連續性，未完成上游流程不可流轉下步；同時，單位負責人能以內部控制信息系統作為窗口，全面控制各項管理。