發展PPP融資模式存在的問題、原因與對策

□（北京市八一學校 北京 100080）

一、引言

PPP融資模式以特許經營方式，把部分政府的職責轉移給了市場主體——企業。政府和企業于是形成了一種“利益共享、風險共擔、全程合作”的新型關系——共享共生。這種關系極大地減輕了政府的財政負擔，有效降低了企業的投資風險，因而日益受到廣泛關注，融資的規模進一步擴大、項目落地速度在加快，落地項目的投資占固定資產投資的比重持續上升。至2017年6月，我國入庫的PPP項目達13 000多個，投資額達16.4萬億元。其中，示范項目700多個，總投資額達1.7萬億元；入庫項目為34.2%，示范項目落地率達70.7%。

目前，我國PPP融資模式總體形勢很好，在有效防控風險的同時，發揮了激發市場活力、轉變政府職能、優化公共服務方面的作用。但由于缺乏成熟的法律體系和完善的法規、個別項目實施不規范、社會資金參與度不高、缺乏獨立客觀的第三方評估機構等原因，PPP融資實踐出現了一些問題，本文系統分析我國PPP融資模式發展存在的問題，探究產生問題的原因，并從制度建設、完善評估機構等方面制定應對策略，防控政府性債務風險。

二、PPP融資模式內涵和發展必要性

（一）PPP融資模式的內涵

PPP（Public-Private Partnership，PPP）是一種新型的項目融資模式，又稱“公私合伙制”，以項目為主體，主要根據項目的未來預期收益、政府扶持力度，而不是投資人或發起人的資信來安排融資。償還貸款的資金來源于項目經營的收益和政府扶持轉化而成的效益，貸款保障在于項目公司的資產和政府給予的承諾。筆者歸納總結出PPP的四個要點：公有和非公有合作、主要提供公共產品或服務、所得利益公私共享以及風險共擔。

（二）發展PPP融資模式的必要性

PPP融資模式能夠將市場機制引入基礎設施投融資領域，發展PPP融資模式主要優點：

1.有利于減輕政府的財政負擔。PPP融資模式直接的影響是可以使政府從繁瑣、復雜的具體事務中解脫出來，完成從基礎設施公共服務的提供者向監管者的轉變。這種角色變遷，有利于轉換政府職能，同時民間社區或私營部門的資金支持也會大大減輕政府的財政壓力。

2.投資主體更加多元。因為PPP融資模式鼓勵更多的非政府部門為基礎設施類的項目提供資金和服務，使大量的民營資本更多地參與到項目中，有利于投資主體多元化。

3.有利于提高工作效率。PPP融資模式能夠調動各方的積極性，投資主體多元化能夠使私營部門積極參與項目的設計和施工過程，和政府一起為項目的設計、施工和運行群策群力，有利于提高工作效率。

4.有利于降低項目費用。因為PPP融資模式只有項目完工并獲政府批準使用后，私營部門才能開始獲益，這就要求在項目的開始階段，非政府單位就要積極參與項目的可行性分析，保證項目在技術、經濟、人員等方面可行，這可能縮短工程周期，降低項目費用。研究表明，相對于傳統的融資模式，PPP融資項目平均節約17%的費用，基本都能按時完成。

5.有利于降低風險。PPP融資模式要求民營企業和政府密切合作，充分發揮民營企業的機制優勢和創新意識，將先進的管理理念、工具和意識，引入到PPP融資項目中來，有效識別、評估、防控項目風險，將完工風險和資金風險控制在政府和企業可以承受的范圍內。

6.有利于提高項目融資可能性。因為PPP融資模式使政府和民營企業形成了一種權益和風險共擔的一種機制，PPP項目一開始就將風險在政府和民營企業之間內進行合理匹配。通過這種風險匹配機制，降低了投資風險，增大了項目融資可能性。

三、當前我國PPP融資模式的發展、條件和存在問題

（一）我國PPP融資模式發展歷程

我國PPP融資模式經歷了復雜的發展歷程，從為吸引外資被引入到以實用主義為特征，逐步推廣PPP融資項目，因缺乏完善頂層設計面臨困境，再到經濟新常態下建章立制、多策并舉，推動PPP融資模式規范化，逐步適應我國國情，PPP融資模式完成了各階段的形態轉變。

（二）PPP融資模式發展的必要條件

1.政府強有力的支持。政府的主要職責是為大眾提供優質的公共設施和服務，作為提供公共設施和服務的一種有效融資方式的PPP項目沒有也不可能改變政府的決策和治理的職能。任何情況下，政府都應該負責PPP融資項目的策劃、招標、厘清參與方的權限和關系、降低風險，以保護和促進公共利益。政府強有力的支持是有效發展PPP融資模式的重要條件。

2.健全的有關PPP融資的法律體系。PPP融資項目的計劃和實施需要健全的法律體系，唯有如此，PPP融資項目才能清晰政府和企業在PPP項目中的責任和義務，界定各自需要承擔的風險，約束和監督PPP融資項目設計、融資、運營、管理和維護等階段公共民營行為。因此，健全的法律體系是最大限度發揮PPP融資模式的優勢，保護參與各方利益的必要條件。

3.專業化的機構和人才。作為一種特許經營有效融資方式的PPP項目的正常運作，一定要有規范化的交易流程和交易規則。交易流程的標準化、交易規則的規范化和合法化，需要法律、財務和金融等領域的專業化的機構和人才的專業化指導。專業化的機構和人才是PPP融資模式發展的條件。

（三）我國發展PPP融資模式存在的突出問題

1.PPP融資項目有關法律法規不成熟、不健全。雖然，我國很多部門，比如財政部、發改委等已經頒布很多PPP融資項目相關的規范性文件，但受到職責、權限、所屬行業等限制，各主管部門各自為政，從自身利益出發，導致不少法規成為孤島，彼此不能銜接，缺乏系統性。而地方政府制定的規定和辦法也由于地方性和局部性，起不到全局、系統作用，尤其是法律效力有限。國家層面上的法律法規不完善，導致政府和社會資本在PPP融資項目合作中的權利和義務不明確，政府和社會資本對PPP融資項目合作沒有形成有效合同關系，影響PPP項目實施和運營。

2.政府過于主導話語權，重融資輕效率，存在債務風險。PPP融資模式需要政府在PPP融資項目中起決策作用，但政府過于主導話語權，會過分重視融資功能，輕視融資效率。這種“重融資、輕管理”的意識導致項目選擇上可能存在盡職不夠、選項盲目的情況。重融資功能輕效率提升，同時，地方政府重準入，對社會資本的退出缺乏規范安排，隱藏了政府債務風險。。

3.民間資本信心低、社會資本參與意愿不強。PPP融資項目需要整個社會資本包括民營資本共同參與，但由于PPP融資項目的準入門檻過高；資產證券化產品在PPP融資項目的推廣和應用不夠；一些地方政府在推廣PPP融資項目過程中側重準入保障，對社會資本方的退出缺乏規范安排，退出渠道不豐富、社會資本不能實時退出；資本投資周期與項目周期不匹配；民營資本對政策不了解，存在投資分散和無序狀況。以上原因造成已落地的PPP融資項目大多由央企、國企承擔，民企和中小企業鮮見參與者，導致民間資本信心低、社會資本參與意愿不強。

4.缺乏獨立客觀的第三方評估機構，項目實施效率低。目前，我國PPP融資項目呈現以下特征：運作過程涉及內外部的部門多，知識領域廣，項目過程復雜漫長，國內又缺少成功的借鑒經驗。這一切要求各級政府部門、發起單位和參與主體要清晰PPP融資項目的可行性、運作流程、財務績效及相關風險，這都需要專業的、獨立的第三方機構的幫助。比如，監管PPP融資項目資產證券化的信用風險，需要信用評級機構的幫助。目前缺乏獨立客觀的第三方評估機構，導致項目實施效率低。

四、推動PPP融資模式發展的應對策略

（一）盡快完善PPP融資模式的法律體系

盡快完善法律法規，優化法律保障內部環境基礎，進一步增強PPP融資模式的法律保護效力。盡早立法，明確政府及社會資本在PPP融資項目中的權利、責任以及風險匹配，規范、保護投資者權益；提高立法層級，改變只有地方性法規和部門規章造成的PPP融資項目法律效力不高問題。建議由全國人大或人大常委會制定PPP融資項目立法，或由國務院制定有關行政法規；建立PPP融資項目爭議協調解決機制，有效解決有關PPP融資項目違反合同約定等問題。

（二）規范政府行為，分擔政府和社會融資風險

通過立法等措施，規范政府行為，分擔政府和社會融資風險。進一步規范地方政府信用建設，強化地方政府的契約精神，減少地方政府在PPP融資項目運營中的違約問題。充分披露PPP融資項目的信息，使社會公眾廣泛參與對政府PPP項目的信用監督；實施地方政府履約情況獎勵處罰機制，加大獎罰力度；進一步完善信用法律體系建設，為信用建設保駕護航等。

（三）匯集社會資本，拓寬融資渠道

激發民間資本參與PPP融資項目的熱情，擴大PPP融資項目參與主體，具體可采取以下策略。

1.統一規范，加強PPP項目的頂層設計。目前，在PPP融資實踐中存在著項目實施不規范、缺乏監督約束協調溝通機制等導致的融資難、融資貴問題，制約了PPP融資項目的健康發展。因此，要加強PPP融資項目的頂層設計，促進PPP融資項目的有序、規范、健康發展。

2.降低PPP融資項目的準入門檻。制定PPP融資項目的市場準入標準，為非公有資本參與PPP融資項目創造寬松環境；降低投標人條件，尤其要降低投標人額度等要求，包括注冊資本、凈資產等，不能因為注冊資本不夠而把優秀公司拒之于PPP融資項目門外；降低對投標人業績的過高要求，打破PPP融資項目的壟斷行為，讓更多民營資本參與PPP融資項目。

3.創新項目融資模式。拓寬融資渠道，使融資由銀行一種方式，變為從保險公司、各種基金、信托公司、債券以及股權等多種方式融資。可以考慮成立PPP融資項目產業基金，金融機構和社會資本共同出資，解決PPP項目融資問題。

4.豐富PPP融資項目的市場主體。積極引入外資、民營等投資者，豐富市場主體，運用多種金融工具，建立多元、有效、可持續的項目實施保障機制。加強與金融機構的通力合作，及時解決融資過程中的問題，切實保證PPP融資項目工作順利進行。

5.優化、豐富PPP項目的退出機制。消除投資者顧慮和擔心，真正、切實提高非公有資本投資PPP融資項目的積極性。

（四）引入獨立、客觀的第三方評估機構，量化評價PPP融資項目

在PPP融資項目立項、運作過程中，我們應當引入獨立、客觀的第三方評估機構，有效、合理評價PPP融資項目。推動第三方評估的制度化、程序化和規范化，著力開發先進、實用的評估方法。首先，制定相關制定，明確要求PPP融資項目的所有重大方案和主要措施都需要獨立的第三方的評估程序，厘清評估主體的權利、義務和責任，規定第三方評估的程序、人員組成和經費保證等內容，從制度上保護第三方的地位，保證評估的獨立性；其次，推動評估專業人才隊伍建設，切實提高專業機構和人才素質，提高專業機構評估能力和專業人才水平，確保評估結果的公正、獨立和客觀；最后，探究和建立適合我國國情的評估技術和方法，確保第三方評估的科學性、有效性。