試論如何做好土地收儲工作

文/吉林省大安市土地收購儲備中心 孫冬梅

一、研究背景及意義

土地儲備是地方政府穩定土地市場、落實調控職能的有效手段，如何解決土地儲備的進一步實行，是確保土地儲備各項工作順利推進的重要基礎。制定土地收儲計劃必須重點明確，如果政府部門不能對土地實施有效搜索和征用，則無法發揮對土地的宏觀調控作用。因此，各地的政府部門一定要認識到土地收儲工作的重要性，這樣才能確保本地區經濟發展及社會穩定。

二、土地收儲的必要性

土地收儲工作即國家和地方政府對尚未開發或開發利用不充分的土地進行依法收購、儲存，當有新項目引進或者公共服務項目開發建設時，再把這些已儲備的土地投入市場，以保證土地利用率的最大化。在土地收儲工作方面，其實施的必要性主要有以下兩個方面：

（一）土地收儲工作是國有資源管理的重要手段之一。土地收儲工作可以有效保護國有資產不外流。目前，在我國經濟飛速發展的背景下，各種項目的開發與建設也在不斷地增加，因此，土地就成了各個開發商爭相搶奪的目標，有些開發商為了自身利益，私自圈地、囤地和違法違規建設，造成了國有土地的流失與浪費。所以，加強土地收儲工作對國家資源的管理優化具有重要意義。

（二）土地收儲工作可以有效提高國有土地的利用率。土地作為國家和地方政府規劃發展的首要條件，科學、高效地利用可以使地方城市的建設與發展更加完善、合理，從而避免了項目規劃不合理造成的資源浪費。同時，優質土地的儲備還可以吸引外部資產的投入，促進當地經濟的發展。

三、土地收儲存在的問題

（一）土地收儲影響房價。每次當土地供應量不足時，帶來的直接后果就是導致土地價格的上漲，地價上漲之后，房價也隨之上漲，更是有些投資商哄抬地價房價，然后就會形成惡性循環，使土地價格變得更高，非常不利于土地收儲。

（二）土地收儲為開發商大面積圈地提供了捷徑。由于實行土地收儲制度之后，使得以前被國家叫停的所謂預征成為一種可能。特別是當銀行介入之后，土地收儲更是如虎添翼，可以動輒一次性征用幾千、上萬畝的土地。更有甚者，一些地方政府和土地收儲機構以收儲資金不足為由，把土地一級開發的權利拱手讓給了開發商，引狼入室，使得一些開發商空手套白狼，以極小的代價獲得了成片的土地開發權。

（三）土地收儲補償不合理。土地收儲工作推遲，無法順利進行，大都因為補償不合理所導致，同時還會帶來負面社會影響。農民上訪事件屢有發生，其中多因土地補償不如人意所致。補償不合理關系到土地原使用者的切身利益，現在全國補償普遍偏低，補償簡單，只設立4到6個補償點，導致土地使用者感到不滿，拒絕合作，土地收儲工作遇到阻礙，無法定期完成土地的轉讓再開發，延誤城市建設。

（四）土地收儲限制了民營資本進行舊城改造的積極性。由于舊城改造牽涉的人口眾多，老百姓的訴求不一，房屋拆遷難度大，收儲中心一般不愿進行此類土地的征收儲備。而民營資本如要進入，一方面須承擔拆遷費用，另一方面由于房屋涉及的土地基本為集體土地，受現有土地儲備等制度的限制，政府壟斷一級市場，取得合法手續的難度極大。

四、土地收儲建議

（一）嚴格控制地價房價。管控住了地價，也就管控住了房價，也就可以止住了地價的瘋長，國家應出臺嚴格的地價調控法規，堅決打擊哄抬地價房價的不法行為，并出臺一系列的處罰手段，只有這樣，從根源上解決地價瘋長問題，才能更好地做好土地收儲工作。

（二）嚴厲打擊開發商大面積圈地。對于開發商大面積圈地這樣的投機行為，要不留余地地嚴格把控打擊。明確政府的職能，實現“一口進，一口出”的一級壟斷。通過土地收儲，對所有土地進行整體規劃，所有土地的實屬權均歸政府，所有交易必須通過政府，強化政府對土地的控制和優化，真正實現土地的一級市場壟斷，不能給開發商留下圈地的空間。對不同土地不同對待，一部分實物儲備，一部分授權土地儲備中心轉讓，對暫時不能回收的做好信息記錄，禁止私自轉讓，所有土地要符合政府的統一規劃，提高利用率，在政府的有效規劃下實現可持續發展，提高效益。

（三）建立土地收儲合理機制。建立完善的土地收儲補償機制，完善補償機制，就要建立一套系統靈活的補償政策，成立專家小組對被占財產進行研究分析，給出統一補償標準，從土地使用者的切身利益出發，提高補償金額。另外應擴大補償范圍和方式，如臺灣香港對于土地補償除了土地及財產的補償外還包括搬遷補償以及搬遷所造成的損失的補償，內地也應加大這方面的補償。

（四）建立合法運作原則解決舊城改造問題。合法運作原則是指土地儲備制度的運作必須在實質上和形式上都符合法律法規規定，不得在法律法規之外運行。建立合適的舊城改造法律體系是解決該問題的有效方法，當前，由于全國性統一的法律規范的缺位，各個實現土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規或地方規章運行；對于具體的制度及運作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態，如儲備中心的法律地位及職權職責、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備舊城改造相關制度的立法，使其在法律規范范圍內有序運作無疑意義重大。