PPP項目績效考核問題及解決建議

■ 趙向陽 黎 軍

《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）第五條要求對PPP項目進行績效評價：“項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據?！薄敦斦筷P于推廣運用政府和社會資本合作模式通知》（財金[2014]76號）規定：“省級財政部門要督促行業主管部門，加強對項目公共產品或服務質量和價格的監管，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。績效評價結果應依法對外公開，接受社會監督。同時，要根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量?！?《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第十七條規定：“合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤”。根據上述政策規定和要求，績效考核是PPP項目實施的重要內容甚至是前提。不過，績效考核本來就是所有企業管理的難點之一，PPP模式在中國大規模施行的時間又比較短，PPP項目的績效考核體系設定出現一些很可能對項目實施造成不利影響的共性問題。本文擬就這些問題進行分析并提出解決建議。

一、目前PPP項目績效考核體系存在的問題

根據筆者的經驗，目前PPP項目的績效考核體系問題主要表現為以下三個方面：

一是可操作性問題。和傳統的政府采購模式、政府平臺公司模式相比，PPP模式在中國尚未成熟。同時，由于“使用者付費”項目無論是項目數量還是投資額，其在所有PPP項目中所占比例都很低；“可行性缺口補助”項目通常又以政府付費部分為主。因此，政府在事實上承擔了PPP項目的大部分支付義務。在此情況下，政府方對PPP項目的考核設定傾向于“過多過細過嚴”，“主觀性指標”大量存在，“過于繁瑣”，幾乎是為考核而考核。許多項目的考核指標不僅多達數十項，其中一些指標明顯缺乏相關性和邏輯性，比如有的項目合同居然將“就業率提升度”作為考核指標。不僅如此，實施方案設定的考核體系常常只有考核指標而無考核辦法。更有甚者，一些項目實施機構甚至希望通過考核減少政府未來的付費金額，這已經完全背離了績效考核之作用與目的。

2017年9月末財政部管理庫項目回報機制分布

二是績效考核內容擴大化。PPP項目實施主體通常是專門成立的項目公司（Special Purpose Vehicle），它擔負特殊使命的載體性質明顯，和一般意義上的公司在設立程序和議事規則上都有明顯區別。但是項目公司畢竟首先也是法律意義上的公司，同時其管理運營活動處在政府的“強監管”之下。在此情況下，績效考核很容易和“公司內部管理”以及“公司外部監管”相互交織混淆，出現把公司內部管理和外部正常的行政監管內容作為績效考核內容的現象，比如“公司制度建設”和“社會效益”也常常被當作績效考核目標。當績效考核被擴大化之后，其考核難度加大，考核成本也被人為提高。比如當績效考核被擴大化之后，績效考核的時間過長造成政府付費推遲，由此會加大項目公司的資金壓力與成本。

三是考核結果的運用不合理。由于政府所承擔的支付義務在PPP項目中以“可用性付費”為主，“使用量付費”和“績效付費”只是“可用性付費”的補充。但是在實踐當中，大多數項目實施方案并沒有對“可用性付費”與“績效付費”進行準確區分，而是直接將年度補貼金額的一定比例與績效考核結果掛鉤，比如將年度付費金額的20%作為績效付費。這種“一刀切”的做法簡單是簡單，但實在過于“粗暴”，并非真正意義上的考核。因為績效考核是激勵的手段而非目的，何況很多項目只有“懲罰”而沒有“獎勵”。這種考核并無助于“物有所值”（Value for Money）目標的實現。

上述問題的存在隱患甚大：不僅增加了項目實施成本，而且違背了“政府與企業合作”的初衷，為未來合同的順利執行埋下隱患。

二、PPP績效考核的邏輯梳理

第一，PPP項目是“特許經營項目”，其績效考核本質上首先是商業行為，只有基于商業邏輯針對“特許經營事項”，績效考核才可能有針對性和可操作性。不能因為特許授權方是政府方，就將績效考核的內容隨意擴大。簡言之，PPP項目績效考核之目標不應當包含“非商業性內容”而被“泛化”。

第二，績效考核是手段，它服從于PPP項目之目的。PPP項目的特許經營目的在本質上是政府購買公共產品（服務也是產品），那么PPP項目績效考核之目的只能是保障公共產品的合格性。因此，績效考核體系不應當“過度”，只要它能夠促成公共產品合格即為“適當”。

第三，為保證指標落地，績效考核指標必須有明確的可操作的評價辦法。為克服評價的主觀因素，評價辦法應當采用“負面清單法”并盡可能量化。

第四，績效考核結果的運用應當將正向激勵與負向激勵相結合。只要出現進一步的“物有所值”結果，就應當給予項目公司獎勵。比如項目公司通過技術革新或管理創新降低了總投資額。

PPP項目的實施過程分為建設期和運營期。如前所述，PPP項目是“特許經營”，建設期在本質上是“運營準備”，它服從于“運營”。建設期考核目的旨在保障運營的順利開始，而不是糾結于“建設本身”。因此我們根據上述邏輯區分建設期和運營期進一步闡述績效考核體系的設定。

（一）建設期考核

1．考核體系

項目公司運營對象是“可用性資產”，建設期的工作任務是“可用性資產的形成”。這就意味著，建設期考核首先應該是“過程控制考核”為主，其次它必須是“資產形成”相關性考核。只有這樣，才能保障考核的有效性和操作性。那么，建設期考核指標的設定就應當牢牢鎖定“資產形成”兩大維度：時間維度和質量維度。前者旨在保障運營按計劃開始，后者旨在保障運營活動能夠提供合作的產品。凡是與時間、質量無關的指標，在納入考核指標體系時一定要慎之又慎，以避免給考核工作帶來操作障礙。

考核指標設定之后，要對所有指標采用“負面清單法”設定量化評價辦法。

2．舉例說明

表1是一個PPP項目建設期考核的典型“通用體系”。

顯而易見，本文所指出的問題在上面的“通用版”中全部存在。我們可以根據前述邏輯重新設定表2考核體系，并采用“負面清單法”將所扣分值與履約保函提取金額掛鉤：

表1 “通用版”建設期績效評價體系

續表

表2 “負面清單法”考核體系改進

（二）運營期考核

PPP項目在運營期的目標是提供符合需要的公共產品，這就意味著運營期考核應當以“結果考核”為主，其考核指標設定也應當以質量維度為主。其評價辦法也應當采用“負面清單法”設定量化評價辦法。運營活動有兩種：“維持可用性”和“恢復可用性”?！盎謴涂捎眯浴钡目己酥笜艘簿捅厝粫c建設期考核指標存在交集。

三、運營期考核結果的應用建議

建設期考核結果與“履約保函”掛鉤是題中應有之義，但是目前最大的問題出在將運營期考核結果生硬地應用于政府付費金額的確定上。最常見的一種方式是將政府年度付費金額的一定比例（通常是20%）作為績效付費，根據考核結果決定是否從中扣除一定金額。這樣會帶來兩個后果：一是履約保函與績效付費之間的關系無法厘清；二是將“可用性付費”和“使用量付費”、“績效付費”混為一談顯失公允。

（一）可用性付費的考核應用

“可用性付費”事實上是政府“購買可用性資產支出”，盡管其支付始于運營期開始年度，但是其考核結果有可能是在建設期完成的。這就是說，一些項目只要驗收合格，就不能將運營期考核結果與“可用性付費”掛鉤，比如道路類、房屋建筑類和設備采購類項目。否則，“竣工驗收”手續的意義就會受到質疑。進一步說，在傳統的政府采購模式下，工程款項的支付是由工程進度決定的，“可用性”結果是通過“質量保證金”方式進行控制的。而在PPP模式下，質量保證金是由項目公司向分包方收取，它同樣存在。因此，運營期考核結果是否與“可用性付費”掛鉤應當視具體項目特點而定，只有那些通過運營檢驗“是否可用”的項目，才適合將運營期考核結果與“可用性付費”掛鉤。也只有這樣，才能真正體現“特許經營”的商業邏輯。

運營期考核體系舉例

更重要的問題在于，“可用性”是目的，考核只是手段。當出現“不可用情形”時，項目公司只要在寬限期內“恢復可用性”，就不應當扣減可用性付費。事實上，國家發改委頒布的《PPP項目合同指南（試行）》也是這樣建議的。

（二）正向激勵

目前大多數PPP項目的績效考核都以負向激勵主，即只有罰沒有獎。但是“物有所值”是PPP項目的核心，正向激勵和負向激勵相結合才能更好地保障“物有所值”目標的實現。在建設期，如果項目公司通過技術革新或管理創新降低了總投資額，政府方應當將節省投資額的一部分獎勵給項目公司。在運營期，如果項目公司考核結果為優秀，政府方也應當將付費金額提高一定比例作為獎勵。我們需要再次重申：提供“物有所值”的公共產品才是PPP項目的最終目的。

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