關于浙江對口支援西藏那曲的調查思考

□吳可人 錢陳 杜平

今后一段時期，浙江對口支援那曲任務比過去任何時期都更為緊迫艱巨，需進一步提高認識、科學謀劃和扎實推進。要將對口支援那曲建設發展作為一項長期任務來抓，將完成脫貧攻堅目標任務作為“項目援藏”及資金安排的重點，將促進藏區大學生本地就業創業作為“智力援藏”的新亮點，將綠色產業項目招引作為“產業援藏”的著力點，將建立健全多方聯動機制作為增進援受雙方“交流交往交融”的突破點

黨的十九大報告作出“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會”的莊嚴承諾，這對目前仍處于整體深度貧困的西藏那曲提出了較高要求，也對浙江援藏工作提出了較大挑戰。今后一段時期，浙江對口支援那曲任務比過去任何時期都更為緊迫艱巨，需進一步提高認識、科學謀劃和扎實推進。

浙江對口援藏工作取得顯著成效

“十三五”以來，浙江根據《“十三五”對口支援西藏那曲地區經濟社會發展規劃》，圍繞“精準扶貧、社會事業、民生改善、產業發展、智力服務、交流交往交融、基層組織政權建設”七大任務，加大援助力度，推進項目建設，有力推動那曲經濟社會跨越式發展。截至2018年6月，浙江累計啟動規劃內項目58個，占全部規劃項目數的85.3%；累計下達規劃援助資金99564萬元，占全部規劃援助資金的54.8%，實現規劃“時間過半、進度超半”的良好態勢。①數據系根據2016—2018年《浙江省對口支援西藏那曲地區年度項目實施計劃》相關數據計算所得。

脫貧攻堅初顯成效。浙江把助推那曲打贏脫貧攻堅戰作為對口支援的首要任務，圍繞脫貧目標任務，聚焦精準施策，取得階段性成效。2016—2017年，色尼區、比如縣和嘉黎縣三地累計脫貧4301戶、18227人，171個貧困村退出②數據系根據那曲市色尼區、比如縣及嘉黎縣歷年政府工作報告的相關數據計算所得，下文同，另有說明除外。。寧波市和紹興市對口支援的比如縣，已通過自治區和市脫貧摘帽考核驗收，成為那曲市首個脫貧摘帽縣，脫貧群眾人均純收入達6520元。

城鎮功能顯著增強。浙江在受援地集中布局建設學校、醫院、安居等一批重大工程，有力推動藏北“草原城市”新形象加快展現。支持色尼區建成藏北一流杭嘉中學、那曲廣播電視臺演播大廳等項目，促進城市集聚力、承載力和輻射帶動力不斷增強。支持比如縣建成第二小學和幼兒園、綜合人民醫院等一批社會服務設施，支援嘉黎縣完成小學、人民醫院等改擴建工程，促進縣城服務功能不斷提升。支持重點鄉鎮居民集中安居工程、鄉鎮基礎設施配套工程建設，城鄉紐帶作用不斷完善。

特色產業加快發展。浙江堅持將自身優勢與那曲實際有機結合，積極扶持培育當地特色產業。“十三五”以來，成功招引浙江大央泱牧業有限公司到那曲設立子公司，開展藏香豬、牦牛等畜產品生產經營，助推畜牧業規模化、標準化、集約化發展；連年組織受援地參加“浙洽會”“農博會”等展會，打通受援地與浙江“農超對接”渠道，2018年杭州聯華華商集團向受援地訂貨值達1.4億元；實施藏醫藥制劑生產加工、藏藥材種植等項目，支持藏醫藏藥產業；支持旅游資源開發和旅游服務設施建設，幫助培養旅游人才，推動那曲旅游業發展。據初步估計，目前在藏浙商超過1萬人，浙江赴藏旅游人數近年來不斷攀升。

區域經濟量質齊升。浙江通過一大批援助項目的實施和帶動，為受援地經濟社會發展注入活力和動力。一是帶動受援地擴大有效投資。2016年和2017年，受援三縣（區）累計完成全社會固定資產投資90.2億元，是浙江援助資金的14.0倍，比“十二五”時期的7.4倍又有大幅提高。二是助推受援地教育醫療高質量發展。通過浙江組團式教育指導幫助，拉薩那曲高級中學2017年和2018年高考本科上線率達到99%。通過浙江組團式醫療的現場教學示范，在那曲開創了心胸外科、骨科、普外科等多類手術先河，或填補技術空白。三是推動農牧民生活水平加快提升。2017年，受援三縣（區）農牧民人均可支配收入為11272元，相當于全國農村居民人均可支配收入的83.9%，比2013年與全國的差距縮小了9.3個百分點。

新形勢下對口援藏工作面臨的主要挑戰

脫貧攻堅任務依然嚴峻。西藏是全國唯一全省域集中連片特困地區，而那曲市又是西藏全區脫貧攻堅三大主戰場之一。那曲市因地處高寒高海拔的“生命禁區”，需面對發展要素匱乏、貧困發生率高、致貧因素多、返貧壓力大等脫貧難點。目前，受援三縣（區）仍有貧困人口20126人、貧困戶4502戶，占三地2016年以來全部建檔立卡貧困人口的一半以上，主要集中在色尼區和嘉黎縣（如圖表）。此外，由于扶貧產業發展相對緩慢，農牧民合作經濟組織效益尚未充分發揮，未來推動貧困群眾持續增收脫貧的支撐不足，2020年之前完成全面脫貧目標仍需付出較大努力。同時應注意到，部分已脫貧群眾存在依賴思想，投勞積極性不高，自主創收比例較低，收入不穩定，防止返貧形勢依然嚴峻。

較大的投資信貸規模面臨“去杠桿”背景下的債務風險。那曲市經濟基礎十分薄弱，可支配財力嚴重不足。當地建設發展投入除依靠國家援助資金及對口支援省份支持外，大量以政府信貸方式取得。截至2017年底，比如縣政府債務達10余億元，負債率超過100%，償還壓力較大。隨著中央加強金融風險防控和化解政府債務風險，金融監管政策持續加碼，政府舉債空間越來越小。那曲市受援地財力嚴重不足與教育、醫療、市政基礎設施建設等支出增長不斷加快之間的矛盾將進一步加劇。

特色產業發展面臨生態脆弱以及投資和人才不足等因素的制約。那曲市擁有量大面廣的礦產、畜產、藥材、水資源等特色優質資源，長期以原材料和初級加工品出售為主，經濟效益較低。浙江高度重視開展產業援藏，“十三五”規劃安排項目12個、援助資金19456萬元，占援助資金總額的10.7%①數據系根據《浙江省“十三五”對口支援西藏那曲地區經濟社會發展規劃》相關數據計算所得。。但是，受制于嚴酷的自然地理環境，那曲基礎設施供給不足、投資主體引進難、生產技術及勞動力配套難、產品市場拓展難，加大具體產業援助項目落地難度。“十三五”規劃實施以來，明確需要調整的產業援助項目達8個，涉及資金14180萬元②數據根據受援三縣（區）提出的規劃項目調整需求計算所得。，占規劃產業援助資金總額的72.9%。

回鄉大學生面臨體制內就業飽和與市場化就業不足的困窘。近兩年返鄉待業的大學生數量激增，但就業擇業觀念封閉、自主創業意識較弱、市場化就業不充分。2017年色尼區應屆大學畢業生511名，再創歷史新高，而實現就業的尚不足30.0%。截止到2017年12月，色尼區待業大學生數量達964名，已是一個非常龐大的群體。當前藏區大學生就業觀念仍停留在政府統包分配年代，認為當公務員“吃皇糧”才是正路，而在企業上班只是打零工、不算正式就業。與此同時，受援地企業人才招不到、引不進、留不住問題突出，人才就業結構性矛盾突出。

“多對一”的援助體制在運行中仍面臨一定程度協調難點。目前，全國在對口支援中普遍采取多個援助地市對口支援一個受援縣（區）的機制。浙江為杭州和嘉興對口支援色尼區、寧波和紹興支援比如縣、臺州和溫州支援嘉黎縣。作為派駐同一受援地的兩地市援助小組，既要接受同一受援地政府的管理，也要接受不同兩個派出地市政府的管理，還要做好兩個派出地市之間的協調工作。“多對一”體制雖有利于受援地得到多方服務和支持，但在實際運行中也存在一定程度的協調矛盾，多方合力有待進一步增強。

繼續深入推進浙江對口支援西藏那曲

將對口支援那曲建設發展作為一項長期任務來抓。既不能寄希望畢其功于一役，也絕不能絲毫松懈，力爭通過浙藏兩省區人民長期不懈共同努力使那曲這顆高原明珠更加熠熠生輝。需清醒認識到，西藏特別是地處藏北高原的那曲市發展面臨深層次矛盾制約。具體表現為：經濟社會跨越發展的較高要求，與嚴酷的自然地理條件制約的矛盾；基礎設施集中供給，與農牧民高度分散分布的生存方式的矛盾；特色資源優勢突出，與生產力落后、生產要素匱乏的矛盾；那曲受援地建設發展需求量大面廣，與浙江援助方力量仍然有限的矛盾等。因此，對口支援那曲市經濟社會發展，破解西部與東部地區發展不平衡的矛盾，將是一個長期而艱巨的重任，須樹立“功成不必在我”的理想信念和干事初心，持之以恒，科學規劃，細化著地，逐年推進，久久為功。

圖/鄭黎明

將完成脫貧攻堅目標任務作為“項目援藏”及資金安排的重點。既要確保援助資金“用在刀刃上”，又要充分發揮其“四兩撥千斤”的作用，在嚴格控制政府債務規模的前提下努力擴大社會有效投資。充分對接脫貧攻堅目標要求和那曲實際需求，近三年內援助資金重點向脫貧攻堅傾斜，重點用于農牧民易地搬遷安置、教育、醫療等社會民生改善，以及供水、供暖等基礎設施建設項目，結合上述方面做好浙江省對口援藏“十三五”規劃綱要中期評估及修編工作。與此同時，積極協助做好受援地政府債務風險化解工作，降低政府負債規模。力爭通過長期以來大批基礎性援助項目的實施，切實提升那曲投資環境，帶動和擴大社會投資。

將促進藏區大學生本地就業創業作為“智力援藏”的新亮點。既要轉變大學生就業觀念、提升自主擇業創業熱情；又要培養大學生實踐經驗，提升創業就業能力，充分用好藏區大學生這筆寶貴的人力資源。以藏族大學生群體為重點，協助那曲開發本土人力資源，為那曲培養一支留得住、帶不走的人才隊伍，形成“成本低、見效快、管長遠”的智力援藏新模式。建議率先在大學畢業生相對集中的色尼區，實施“大學生就業創業扶持”計劃，并在援藏資金中給予進一步支持。加強大學生就業輔導，通過開展待業大學生就業創業專題報告會、就業培訓等，引導其轉變就業觀念。規劃建設創業孵化平臺，為大學生創業提供辦公場地，集中提供注冊登記等配套服務，增強大學生創業保障。

將綠色產業項目招引作為“產業援藏”的著力點。既要充分挖掘和利用那曲特色資源優勢，又要注重產業發展理念和方式轉變，努力提升那曲特色資源含金量。浙江產業援藏應以生態環保為先導，積極謀劃和推動可持續的綠色產業鏈發展和平臺建設。重點突出兩類綠色產業項目招引。一是綠色消費項目招引。應對健康生態消費需求井噴式增長的趨勢，科學引導高原旅游、食品藥品、手工藝品等特色產品和產業發展。二是綠色畜牧業項目招引。推廣“公司+合作組織+牧戶”的畜牧業發展模式，進一步吸納貧困戶實現增收、脫貧。同時，注重在供給側上下功夫，提升特色經濟發展質量和效益。

將建立健全多方聯動機制作為增進援受雙方“交流交往交融”的突破點。既要深化前方指揮部與受援地方政府的溝通協調，更要加強前后和受援三方各地各級政府協調聯動，進一步推動從單向援助向合作共贏轉變。在當前“二對一”“多對一”援受制度框架下，建立健全援方與受方之間、援方各級政府之間等多方聯動機制，實施政府間雙邊及多邊合作，提升對口支援重大決策、重大項目和重大舉措的統籌協調能力，應是浙江對口支援工作的更高目標。具體需要創新的體制機制有以下幾個方面：一是創新利益協調機制，建立具體事項的基層自我溝通協調和處置機制。二是創新要素合作機制，關鍵是注重長遠利益、優勢互補，建立優勢互補及相應補償機制，健全長期基于共同利益的友好合作關系。三是創新信息共享機制，把握浙江政府數字化轉型契機，進一步加快推進受援雙方跨層級、跨地市、跨部門的業務流、信息流系統優化及數據開放共享，切實增強多方聯動的支撐和保障。