市域鐵路在浙江的實踐

□浙江省發改委副主任、浙江省鐵辦主任 焦旭祥

市域（郊）鐵路對于中心城市城鄉一體化的支撐和引領作用日漸凸顯。市域鐵路在浙江“生根發芽”，有其特殊性、合理性和必然性。未來，四大都市圈內市域鐵路將各自成網運營，并形成“以接軌地鐵為主，滿足中心城市輻射周邊的‘杭甬模式’”“以市域鐵路為主，滿足組團之間串聯功能的‘溫臺模式’”“以利用既有鐵路為主，滿足周邊城市融入中心城市的‘通勤模式’”

鐵路作為歷史最為悠久的機動化運輸方式之一，一直以來就在交通運輸體系中起著戰略性、先導性、基礎性的作用。隨著我國新型城鎮化建設的深入，對城市交通發展提出了新的要求，市域（郊）鐵路對于中心城市城鄉一體化的支撐和引領作用日漸凸顯。

浙江省發展市域鐵路的背景

浙江省很早就開始摸索自己的市域鐵路發展之路。溫州市域鐵路網規劃是全國第一個獲批的市域鐵路建設規劃，臺州市域鐵路S1線是國內首個市域鐵路PPP項目。可以說，市域鐵路在浙江“生根發芽”，有其特殊性、合理性和必然性。

從城鎮空間結構看，發展市域鐵路有其特殊性。浙江地勢由西南向東北傾斜，地形復雜，向東是大海，向西是高山，由此帶來城市腹地較小，塊狀經濟、組團式發展的城鎮空間結構。為串聯各組團、聚合分散的城鎮經濟群、緩解交通壓力，浙江選擇了造價較地鐵更低、站間距較地鐵更長的市域鐵路，有效地突破了地形限制。以溫州市域鐵路為例，其構建“環大羅山”軌道交通圈，輻射帶動周邊城鎮群發展，支撐溫州城市總規“一主兩副三極多點”大都市區空間布局。

從拓展城市發展空間看，發展市域鐵路有其合理性。隨著浙江以中心城市為主體，加快推進形成“三群四區七核五級網絡化”的城鎮空間結構戰略布局，中心城市的集聚和輻射作用進一步增強，城鄉一體化進程加速發展，重要節點城鎮得到快速發展，很多中心鎮逐步演變為小城市。中心城市內部與周邊小城市之間的客流需求快速增長。為積極引導城市向新區、郊區、組團城鎮發展，拉大城市框架，拓展城市發展空間和改善市域綜合交通結構，使得中心城市與周邊小城市能夠在更廣泛的范圍共享自然資源和社會資源，建設更快速、更大容量、更安全、更節能的市域鐵路迫在眉睫。以杭州為例，規劃建設的杭海城際、杭富城際、杭臨城際、杭紹城際，使得海寧、富陽、臨安、柯橋等小城市能夠加快融入杭州都市區，既拓展了杭州都市區的發展空間，又共享了杭州都市區的豐富資源，帶動整體經濟發展。

從緩解城市交通擁堵看，發展市域鐵路有其必然性。近年來，市域范圍雖然形成了發達的公路網絡，但由于機動車猛增，高峰期間各組團出入口、中心城區主要道路擁堵現象十分嚴重，出行時間延長，卡脖子的“瓶頸”現象始終無法解決。縱觀東京、巴黎、倫敦等發達國家大城市公共交通發展歷程，單一模式、單一服務功能的公共交通網絡難以滿足大城市多層次、多樣化的出行需求。市域鐵路可以很好地解決并提升中心城市與周邊城鎮組團之間的通勤、商務、旅游、出行條件，且與城市軌道、高鐵共同構成多層次一體化軌道交通網絡，很好地彌補綠色出行、快速出行的短板。

浙江省市域鐵路規劃建設情況

根據國家發展改革委《關于浙江省都市圈城際鐵路規劃的批復》（發改基礎〔2014〕2865號）和《關于溫州市域鐵路建設規劃（2012-2018年）的批復》（發改基礎〔2012〕3040號），在杭州、寧波、溫臺和金義都市區實施14個城際鐵路項目，總里程593公里，總投資1826億元。目前，浙江省正在編制《浙江省都市圈城際鐵路二期建設規劃（2019-2024年）》，擬建設項目總規模523.9公里，共9條線路，總投資1714.5億元。二期建設規劃除研究原有四大都市圈外，為加快推動長三角一體化發展，新增嘉興接軌上海規劃，擬規劃建設滬嘉城際、平湖接軌上海金山支線2條線路。預計到2028年，四大都市圈內市域鐵路將各自成網運營，并各具特色，形成三種“浙江模式”。

以接軌地鐵為主，滿足中心城市輻射周邊的“杭甬模式”。杭州和寧波都市圈是以杭州市和寧波市兩個副省級城市為核心，周邊市區緊密圍繞中心城市發展，客流呈明顯的向心型。杭州、寧波的市域鐵路采用站間距3公里以上，速度目標值80-100公里/小時，與城市軌道交通系統相近，強調與中心城區的地鐵系統緊密結合，零距離換乘。

圖/沈國強

以市域鐵路為主，滿足組團之間串聯功能的“溫臺模式”。溫州、臺州城市腹地較小，組團式經濟發展明顯，因其城市發展暫不滿足建設地鐵標準，采用市域鐵路串聯組團，實現盤活城市資源、拓展城市空間、緩解交通壓力的目標。溫州市域S1線串聯溫州動車南站、火車站、奧體中心、溫州機場等重要節點和交通樞紐，構建“環大羅山”軌道交通圈，用以滿足組團之間的客流需求。臺州市域S1線覆蓋臨海東部新城、椒江、路橋、溫嶺城區、玉環等組團，溝通臺州中心站、溫嶺站、臺州汽車南站、玉環汽車站等重要交通節點，構成市域南北交通大走廊，有效盤活臺州市域內各組團經濟。“溫臺模式”的市域鐵路技術標準結合了國鐵和地鐵的技術優勢，設置站間距為3-5公里，交流制式，速度目標值為120-140公里/小時。目前，溫州市域動車組已列入國家產業創新示范項目，其標準比較適應都市圈市域鐵路的客流特征、線路條件和城鎮布局。

以利用既有鐵路為主，滿足周邊城市融入中心城市的“通勤模式”。寧波至余姚市域鐵路、諸暨至杭州市域鐵路是國家規劃的首批市域鐵路試點項目。主要利用了既有蕭甬鐵路的富余能力，并加以改造，開行通勤列車。其優點是造價低、公交化運營，促進周邊城市加速融入中心城市。以寧波至余姚市域鐵路為例，總投資5.7億元，全程48.7公里，客運組織和設施設備的維護維修全部委托上海鐵路局集團公司，票務和安檢完全參照地鐵模式，全程票價10元，每天開行8對16趟，兩站直達。建成后該通勤列車完全吸收了同時段的高速大巴和公交車出行旅客，有效吸引了部分私家車用戶出行，兩地旅游公司開發了城際列車旅游產品，通勤客流誘發明顯，坐早班車到寧波就醫、就學、旅游、上班的客流明顯增長。種種現象表明，寧波至余姚市域列車的開通，對余姚融入寧波都市圈效果明顯，同城效應初步顯現，拓展了寧波市域空間格局，有效引導了市民綠色、低碳出行。

發展市域鐵路帶給我們的啟示

我們生活在一個飛速變革的時代，變革呼喚創新、創新推動進步。中國鐵路發展的奇跡已進入提質增效的“第二季”，未來市域鐵路該如何講好后面的故事，提三點粗淺看法。

關于市域鐵路的技術標準、功能定位問題。當前超過100公里距離的城際鐵路技術標準沒有大的分歧，都傾向于時速200-250公里或300-350公里。地鐵的技術標準也沒有爭議。但都市圈城際（市域、市郊）鐵路爭議比較多，大家認識不一致。專家們認為，都市圈城際（市域、市郊）鐵路可以很好地解決并提升中心城市與周邊城鎮組團之間的通勤、商務、旅游、出行條件，且與城市軌道、高鐵共同構成多層次一體化軌道交通網絡，可以很好彌補綠色出行、快速出行的短板。根據浙江城鎮體系規劃、都市圈規劃，這種線路一般站間距3-5公里，遠大于地鐵，高峰小時單向最大斷面流量一般在1萬人左右，遠小于地鐵，因此和地鐵相比，這種線路的運營特征要求速度可快些，編組車輛少些。但是，在研究過程中，一些地方要求兼顧城市居民的日常出行，增設站點，想快快不起來；一些地方要求與城市地鐵貫通運營，統一車輛編組，造成資源浪費。我們認為，都市圈城際（市域、市郊）鐵路一般不能過多的考慮城市軌道交通功能，能快盡量快，還要考慮今后的延伸。城市交通問題，可通過統籌規劃建設輕軌、有軌電車、BRT等作為補充解決。

關于市域鐵路項目資金落實問題。鐵路與軌道交通項目投資成本高、運營支出費用高，沒有一定的客流支撐和財政保障，建成后將難以為繼。城市軌道交通在報批建設規劃時，城市人民政府、財政部門均出具了項目建設資本金和運營補虧的承諾，規劃建設地鐵的城市一般門檻比較高，風險不是太大。但是，都市圈市域鐵路問題比較大，承擔投資運營虧損的城市政府財政體量不大，可持續發展風險較高。因此，一方面各地要按照城市地鐵的籌資方案，抓緊建立專項資金制度，為項目實施運營提供制度化、常態化的資金來源保障，保證資金及時足額到位；另一方面要鼓勵創新投融資模式。市域鐵路建設不能依靠政府“單打獨斗”，要積極引入社會資本，推廣政府與社會資本合作模式。浙江杭州至海寧城際、溫州和臺州市域鐵路均開展了PPP合作模式，在審批制度、投融資機制、回報機制、經營管理體制等四大方面取得了突破。

關于落實“軌道交通+新型城鎮化”理念問題。以公共交通為導向的土地綜合開發（TOD）模式、軌道交通站點配套建設大型社會停車場（P+R）模式，是公共交通使用最大化的一種規劃設計方式，對優化城鎮布局、增加吸引客運流量、提高運營收益具有重要作用。因此，可以構建“軌道+物業”“軌道+停車”的開發模式，通過地塊整理及拓展招商，實施沿線土地綜合開發。一方面，在沿線站點周邊配置專項平衡用地，以站點為核心進行綜合開發，打造功能豐富的TOD社區；另一方面，探索以土地綜合開發凈收益反哺市域鐵路投資建設運營，實現市域鐵路建設項目可持續發展。目前，在實施土地綜合開發過程中，還有許多出讓政策、落實控規等政策配套的問題，定位思路也不十分明確，這些都需要積極探索。