網絡平臺企業如何監管

敖祥菲

從應急措施、法律法規、管理制度等多個層面加以調整，將監管落到實處。

今年以來，網約車平臺滴滴接連發生多起乘客被害或權益受損事件。這些安全事件及其他相關案件和投訴，不僅有損企業信譽，也間接反映了新型網絡平臺型企業的監管難題。

接受采訪的專家認為，從安全管理和責任監管角度看，當下相關部門可從應急措施、法律法規、管理制度等多個層面加以調整，將監管落到實處，進一步完善對網絡平臺企業的治理和監管。

治理新挑戰

近年來，我國涌現出一大批為用戶和第三方商家搭建平臺的民營新型網絡企業，通過賺取服務費和資本融資運作快速成長，既改變和促進了民眾的生活和工作方式，也給行業發展及國家治理帶來一些新的問題和挑戰。

一是規模快速擴張，成為各行業領域的小巨頭。以滴滴公司為例，通過近兩年對“快的”和“優步中國”的兼并，市場份額如今已超過90%，引發壟斷質疑。如滴滴順風車業務，上線3年來注冊車主超過3000萬人，注冊乘客超過1.6億人，出行次數超10億次。

此外，截至今年上半年，在第三方網絡支付領域，支付寶和微信支付占據了94%的市場份額，在共享出行領域，摩拜和ofo的市場份額為92%，在互聯網外賣領域，新美大和餓了么兩家公司市場份額合計也超過九成，單家平臺企業的用戶規模和業務訂單量均以億計，遠超行業里其他企業。

二是公共屬性凸顯，承擔了大量政府“職能”。汕頭大學國際互聯網研究院院長方興東說，網絡平臺都是企業化運營，集聚了數億網民，掌握了平臺內規則制定權，在事實上承擔了日常網絡監管、內容審查、違法信息阻止、用戶信息保護以及各種服務規則的制定和實施。而且由于掌控大數據這根“社會治理杠桿”，一些網絡平臺企業還擁有了與政府“討價還價”的籌碼。

三是公關能力突出，在一定程度上能夠影響公眾輿論。網絡平臺企業本身有強大的媒體傳播功能，具備很強的輿論動員和操控能力，有能力弱化甚至消除外界批評之聲。

此外，互聯網實驗室高級分析師嚴峰認為，部分地方政府為網絡巨頭“落戶”提供各種優惠資源和政策，強化了相關企業的“政府公信力”。據不完全統計，目前全國與阿里巴巴集團簽署戰略合作的省級行政單位超過25個、騰訊16個、百度4個，其中部分省市與單一企業有過多次戰略合作，還有更多的地級市分別與它們簽訂了合作協議。

監管體系匹配難

網絡平臺企業既聚攏社會資源，又提供公共性質服務，但因業態創新快、企業意愿不高等原因，其在網絡安全管理、安全生產方面的公共責任和舉措難以跟上，而傳統監管部門受自身機構設置和能力制約，能力與責任之間的不匹配，導致監管難題。

一是傳統監管體系不適應新業態發展。網絡平臺企業是“一個平臺、服務全國”，這與傳統屬地管理制度之間難以彌合。國家信息中心分享經濟研究中心副主任于鳳霞表示，以網約車管理為例，按規定網約車平臺要獲得全國300多個地級市的行政許可，若全國2000多個縣級單位也要求辦證，周期可能長達20多年，企業為規避矛盾，直接通過技術越過了這一“關口”。

滴滴順風車業務，上線3 年來注冊車主超過3000 萬人。

原國家工商總局廣告監督管理司副巡視員水志東表示，工商總局在制定《互聯網廣告管理暫行辦法》時也遇到過類似困惑，網絡平臺企業是廣告法上沒有的主體，既不是廣告主也不是廣告經營者和發布者，新規章最后只能明確義務和責任，難以起到很好的監督管理作用。

二是傳統監管部門往往“師出無名”。商業利益最大化是網絡平臺企業的最大訴求，因此對純投入的公共安全保障措施積極性普遍不高。華東師范大學法學院副教授張偉表示，網絡平臺企業發揮的是類似中介角色，本身不提供產品或服務，若要求對平臺上用戶發布的所有信息和服務都盡到嚴格的審查責任，缺乏相應的行政條文約束。

中國人民公安大學教授王錸表示，網絡平臺企業擁有的技術使其掌控信息流、物流等很多數據，但目前沒有明確的法規條文提出行政執法時平臺是否有配合義務，在刑事和行政的銜接問題上還是空白。

三是協同治理和社會監督長期缺位。網絡平臺企業具備強大的輿論操控和政府公關能力，對行業協會、專業機構、社會輿論等第三方監督產生了負面影響。

方興東表示，長此以往中小微企業難以獲得平等的發展資源和公平的市場環境，第三方輿論難以發聲。

創新監管舉措

為防止網絡平臺膨脹失控，強化其安全責任意識，遏制惡性安全事件發生，受訪專家認為，有必要盡快充實多方治理能力，落實相關監管措施。

一是監管思路要“全國一盤棋”。政府和社會鼓勵創新時要保持審慎態度，從“全國一盤棋”出發強化監管，排除企業公關力量和社會輿論可能帶來的負面影響。

專家認為，地方政府與相關企業合作，要避免為具體企業過分背書，宜著眼于公共利益或購買服務，通過利用大企業產品和服務優勢向社會提供更便捷服務，多以中間橋梁的身份為中小企業提供成長平臺。

二是盡快推出并落實常態化監管措施。有專家認為，可參考其他一些行業領域，考慮出臺“網絡平臺安全管理條例”，明確網絡新興業態和平臺企業的監管主體權利、責任、義務、安全生產和管理機制、應急響應機制等，從行政法規層面為各具體部門和地方制定各領域配套細則定大原則和大方向。

中國人民大學網絡犯罪與安全研究中心秘書長謝君澤認為，可以將目前事后“約談”改進為事中“約商”制度。目前網信部門和地方監管中常用的“約談”措施是處罰性工作制度，可升級為“約商”，成為行政機關與網絡平臺共同“商議”網絡安全管理措施、共同治理網絡社會的基本制度。

三是建立協同監管和治理機制。中國農業大學信息與電氣工程學院副教授李想等專家認為，當前“政府—平臺”二元管理結構可改為“政府—第三方—平臺”的三元治理結構，引導具有獨立屬性的第三方參與到平臺治理中。

從國外實踐看，行業協會在新業態發展過程中可以發揮重要作用，應給予更多關注和重視，由其組織開展行業情況調查，研究制定行業服務標準和業務規范，完善社會監督。