美國能成功復制美墨加協定嗎

雷墨

“通過像《美墨加協定》新條款這樣的舉措，在很多人看來，美方試圖瓦解中國對外經濟關系的各個方面。”11月7日，美國前財長保爾森在新加坡的演講中表示，如果中美兩國不能就經貿爭端達成一個可行共識，會有“經濟鐵幕”降臨世界經濟的風險。

保爾森所說的《美墨加協定》，其前身是著名的《北美自貿協定》。后者是特朗普在總統競選中曾大張撻伐的對象。而《美墨加協定》的達成，讓特朗普離重塑國際貿易規則的承諾更近了一步—他可以把美墨加三方談判，從協定內容到談判策略，都復制在接下來的貿易談判中。但“所欲”與“所能”之間是有距離的，特朗普能否做到“完美復制”，還存在變數。

加、墨結束抗美

“強者行其所能為，弱者忍其所必受”，美墨加貿易談判的過程和結果，再次賦予了修昔底德這句名言以時代感和生命力。

美國東部時間9月30日晚約11點半，加拿大同意加入墨西哥此前與美國達成的貿易協定。這距離特朗普政府給渥太華設定的最后期限，只剩半個小時。加總理特魯多在協定達成后表示，“這對加拿大來說是美好的一天”。但這“美好”的背后是內心的五味雜陳。對于加拿大和墨西哥來說，它們的“勝利”只是維持了現狀—穩定了美國這個出口市場，而且還是有期限的。

自1993年《北美自貿協定》生效至2017年，加、墨對美出口從1510億美元增加到6140億美元，美國市場長期是兩國經濟增長最重要的外部助力。這樣的歲月靜好狀態，兩國自身沒有理由去改變。

當美國想改變時，不會顧及加、墨的歲月靜好。《北美自貿協定》帶來的貿易額，在加、墨GDP中占比高達40%～50%，但只占美國GDP的5%。貿易依存度上的絕對不對稱，賦予了美國相對于加、墨的絕對權力。2017年1月23日，特朗普簽署行政令要求重新談判《北美自貿協定》。而在與墨、加談判的過程中，美方還以對鋼鋁征收懲罰性關稅施壓。

經歷一年多的談判依然無果之后，美國轉而采取各個擊破的方式，在2018年6月提出與加拿大進行雙邊談判。但渥太華以《北美自貿協定》是三方協定為由，予以軟抵制。墨西哥7月大選后，敗選的現任總統涅托想以政績來修補因政治丑聞而受損的形象。美國隨即把談判重點轉向墨西哥。談判進行不到兩個月，美墨于8月27日達成協定。特朗普隨后施壓特魯多：加拿大不加入就靠邊站，反正《北美自貿協定》行將就木。

美墨雙邊貿易協定談成后，特魯多曾表示寧愿不要《北美自貿協定》，也好過加入糟糕的新北美自貿協定。但美國算準了加拿大扛不住。果然，渥太華方面在9月28日主動聯系華盛頓表示愿意談判。雙方經歷長達11個小時的馬拉松式談判后，達成妥協。根據加拿大經濟智庫“克拉倫斯·迪·豪研究所”的一項預測，如果與美國打哪怕是有限的貿易戰，也可能拉低加拿大GDP一個百分點，而加拿大2019年的經濟增長率預計是2%。

與《北美自貿協定》相比，《美墨加協定》的一個明顯不同是，增加了“日落條款”，即給協定設了16年的有效期，而且每6年審查一次。如果審查無異議，協定有效期自動再延長16年，如果有異議，成員國將每年談判直至問題解決。對于加、墨來說，設定審查期、有效期，意味著協定只能創造有限的“安全期”。

說《美墨加協定》帶有自我解體動力，或許并不為過。拿這樣的貿易協定做模板，美國的貿易談判對象能沒有更多警惕感？

在談判過程中，美國所做的“讓步”是不對加、墨的汽車征收25%的關稅；但對鋼鋁的征稅繼續，理由是這事與貿易協定無關，留待日后雙邊談判處理。在加拿大西蒙弗雷澤大學教授戴維·莫斯克洛普看來，特朗普政府是在以貿易合作的名義敲詐貿易伙伴。“最終我們不得不讓步，而且未來也可能不得不做出更多的讓步。”不難想象，如果特朗普成功連任，或者他的繼任者也是“特朗普式”人物，那么加、墨在對美貿易上將不堪其擾。

最能體現特朗普政府“敲詐”行為的，是美墨加協定中的“毒丸條款”：如果三方中任何一方與非市場經濟國家進行自貿談判，需要提前3個月通知另兩方，并在談判過程中匯報談判細節；如果與非市場經濟國家簽訂自貿協定，其他各方有權在提前6個月通知的條件下終止《美墨加協定》，并以雙邊協定取代之。這項條款被認為意在遏阻加、墨與中國進行自貿談判。

中國是加拿大第二大貿易伙伴、墨西哥第四大貿易伙伴。中國市場對于加、墨來說重要性不言而喻，自貿談判也進入了探討階段。但“毒丸條款”事實上賦予了美國一票否決權。在加拿大布魯克大學教授萊恩·哈格特看來，加、墨為此付出的代價不可謂不大，因為該條款讓美國有了影響加、墨自我設定對外經濟議程的權利。他認為，“毒丸條款”一方面把加、墨鎖定在中美貿易戰中的美國陣營，另一方面也限制了它們平衡美國經濟影響力的能力。

難以成功復制

僅從內容看，美墨加協定算不上“革命性”的。有美國媒體嘲笑特朗普，這份協定最大的變化是改了名稱。有人做過對比，《美墨加協定》共34個章節，與《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）30個章節相比，有25個在標題上是重合的，有的只是更換了標題，內容上卻高度相似。也就是說，加、墨跟特朗普政府談的相當部分內容，與奧巴馬政府早就談過了。奧巴馬離任前已經談妥的TPP，被認為是美國重塑國際貿易規則的嘗試。

但從另一個角度看，特朗普也是在重拾被他扔掉的接力棒，繼續奧巴馬的未竟事業，且在其中加入了能凸顯特朗普貿易觀的內容—除了給貿易伙伴帶來“不安全感”的“日落條款”，還有“美國優先”以及貿易保護主義。

根據《美墨加協定》，成員國汽車享受零關稅的前提條件，從此前的零部件62.5%來自北美地區，提高到75%。而且，零關稅汽車的零部件必須由時薪最低16美元的工人生產。顯然，特朗普是想逼制造業回流美國，鞏固和強化以美國為中心的生產鏈。

特朗普能否復制美墨加貿易談判模式，首先取決于美國國會是否批準《美墨加協定》。若協定不能成為法案，復制也就無從談起。即便國會最終放行，接下來的貿易談判也不會一帆風順，如果不是更困難的話。《經濟學人》在評價《美墨加協定》時寫道：“一般來說，貿易協定會自我強化，因為成員國能從忠于協定中獲益。但這個協定顯然是被威脅綁定在一起的。”依此邏輯，說《美墨加協定》帶有自我解體動力，或許并不為過。拿這樣的貿易協定做模板，美國的貿易談判對象能沒有更多警惕感？

“加拿大人不會忘記特朗普對加拿大的羞辱。協定簽字后，我們的經濟伙伴關系得以維持，但信任卻不可能重建。”渥太華大學教授、特魯多總理的前外交政策顧問羅蘭·帕里斯在推特中這樣寫道。加拿大商會在一份聲明中稱：“加拿大一定要記住這個動蕩時代給我們的教訓，那就是我們千萬不要再過度依賴某一個貿易伙伴。”或許，《美墨加協定》墨跡未干，如何擺脫對美國市場的過度依賴，就會被提上議事日程。

《美墨加協定》談成前，美國成功修訂了《美韓自貿協定》。在這些貿易談判中，美國都功利性地利用了談判對象的不安全感。韓國的不安全感來自朝核威脅，加、墨則面臨特朗普政府威脅撕毀《北美自貿協定》所制造的不安全感。但這種恫嚇手段今后未必能如法炮制，至少不太可能輕易得逞。目前美國已向日本、歐盟發出了啟動貿易談判的邀約，但白宮官員私下承認，這些談判會艱難得多。

9月下旬，特朗普政府以不對日本汽車征收25%的關稅為誘餌，換取日本同意進行雙邊貿易談判。根據日美首腦會晤達成的共識，正式談判可能在美國中期選舉后啟動。從目前的情況來看，日本采取的是以拖待變的策略。

日本遠超加拿大、墨西哥和韓國的經濟體量，以及與歐盟已經達成的自貿協定，都是其能與美國討價還價的籌碼。而日本不會也不能輕易妥協的深層次原因在于，日美兩國經濟存在明顯的競爭性。要知道，里根政府在1980年代末期啟動北美自貿區談判，很大程度上正是為了應對來自日本和歐盟的“經濟威脅”。

作為第三經濟大國的日本在中美之間“左右為難”，中美不滑向敵對關系，對其來說“利益攸關”。

同樣的道理也適用于歐盟。在高端制造業、科技創新等領域，歐盟對美國的經濟優勢的威脅只會更大。特朗普長期不待見歐盟的領頭羊德國，經濟上的競爭性是一個關鍵原因。但與日本相比，歐盟的底氣無疑更足。對于布魯塞爾來說，歐盟的存在就是很好的底牌。美國在與墨、加貿易談判中各個擊破的手腕，對歐盟并不適用。

中國壓力增大

墨西哥經濟部長瓜哈爾多11月8日表示，美國、墨西哥、加拿大三國內閣部長將于11月30日在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯，簽署三國新貿易協定。這對同期出席布宜諾斯艾利斯G20峰會的中國領導人來說，意味深長。

《美墨加協定》已經表明，美國談判對象的服軟，很可能會以犧牲中國利益為代價。鑒于中國在加拿大、墨西哥對外貿易中的重要分量，這兩個國家最終選擇接受協定中的“毒丸條款”，很可能是因為特朗普將其視為“底線”。短期來看，進入醞釀期的中加、中墨自貿談判已不存在啟動的可能性。中國不可能像特朗普政府那樣施壓加、墨；中方釋放出的貿易紅利，誘惑力也不可能大到它們愿意拿跟美國翻臉去冒險。

美國商務部長羅斯在談到“毒丸條款”時說：“有了這一先例，在其他貿易協定中加入此條款變得更加容易。人們會明白，這是達成協定的先決條件之一。”在今后的貿易談判中，幾乎可以肯定美國會考慮加入“毒丸條款”。在這一點上，日本如何回應，影響將比加、墨的選擇更為深遠。美國前貿易官員埃米·切利科在接受采訪時表示，作為第三經濟大國的日本在中美之間“左右為難”，中美不滑向敵對關系，對其來說“利益攸關”。

有分析認為，雖然特朗普在貿易談判中咄咄逼人甚至不擇手段，但《美墨加協定》的達成，也向包括中國在內的貿易伙伴傳遞出信號：美國是愿意達成協定的。美國財政部日前公布的“國際匯率政策報告”未將中國列入匯率操縱國，以及中美領導人即將在G20峰會期間單獨會晤，都傳達了某種積極的信號。