中期選舉后，特朗普外交走向何方

雷墨

美國11月6日中期選舉的結果是，民主黨時隔8年奪回眾議院，共和黨守住已控制4年的參議院。這次沒有多大懸念的選舉，在國際社會引發的關注或許是冷戰結束以來最大的。關鍵原因在于，美國的國際角色正面臨內外質疑，而這次選舉的結果，有助于看清美國的外交走向是回歸傳統，還是徹底實現角色切換。

在美國的政治制度設計中，外交屬于總統的權力領地，國會一般不能越俎代庖。但美國總統與國會之間的權力分配，歷史地看總是動態變化的。權力的此消彼長，很大程度上決定了國會對總統外交行為制衡的力度。在國會分屬兩黨掌控或完全被在野黨掌控的情況下，這種制衡尤為明顯。

2019年1月開始運作的新國會，在制衡特朗普上效果如何不得而知，但意愿無疑是很強烈的，或許還會是空前的。不過，特朗普恐怕也是對權力遭質疑、受制衡反應最強烈、最沖動的美國總統，沒有之一。中期選舉后美國外交的走向，需要放在這個特殊的背景下來看。

分 裂

2016年的美國大選，已經凸顯了一個民意分裂、政治極化的美國。選后《時代》周刊封面曾打出“美利堅分裂合眾國”的標題。這次中期選舉再次勾勒出一個“分裂”的美國。而且，選舉中民主黨“藍色浪潮”的涌起，使分裂的線條更加清晰。這種分裂從國會、政黨政治以及民意等層面都可以看出來，并且無一例外都在外交政策、立場上有明確體現。

截至美國時間11月14日，根據已經統計出的選票（計票將于11月27日結束），民主黨在參議院的席位數是47個，共和黨是51個，還有佛羅里達與密西西比的2個席位沒有決出。在參議院總共100個席位中，共和黨守住了席位過半的優勢，但民主黨與此前（49個席位）相比，最多也就失去2個席位。參議院的權力格局沒有明顯變化。

在眾議院總共435個席位中，民主、共和兩黨已分別贏得229個和198個，還有8個選區尚未決出勝者。民主黨穩獲眾議院多數席位，與上屆195個席位相比，已增加34個席位，還會再增加幾個席位。有學者做出統計，自美國南北戰爭以來，中期選舉中總統所屬政黨，平均失去35個眾議院席位、2個參議院席位。對比來看，特朗普所屬的共和黨表現處于“及格線”上下，無論如何也算不上慘敗。

“分裂國會”在美國政治中并非異常現象，但如果考慮到目前美國政黨政治極化的現象，那就不能簡單地視為政治常態了。根據美國有線電視新聞網（CNN）的出口民調，針對美國走在正確還是錯誤道路上的問題，民主黨人回答的比例分別是13%和85%；共和黨人的比例分別是86%和13%。也就是說，在國家方向這樣宏大的問題上，民主、共和兩黨幾乎是截然對立。

就外交議題而言，認為特朗普的外交使美國更安全的民主黨人比例僅為8%，認為更不安全的比例高達90%。共和黨的比例正好相反，分別是91%和9%。特朗普的貿易政策對美國經濟是有利還是有害？民主黨人回答“有利”和“有害”的比例分別是9%和89%，共和黨是91%和8%。在具體的對外行為上，民主、共和兩黨的立場也是針尖對麥芒。

特朗普稱朝核問題“進展順利”是否名副其實，退出伊朗核協議是否有政策合理性，對沙特的軍售如何影響中東局勢等，都會處于嚴密的審視之下。

美國普通選民在外交上的分歧也顯而易見。根據路透社所做的出口民調，對特朗普處理外交的方式，受訪者中支持和反對的比例分別是50%和41%；在貿易問題上，支持和反對的比例分別是49%和41%；在移民問題上，支持和反對的分別為50%和45%。可見在涉外話題上，支持和反對的比例都接近（或達到）但未超過50%，立場搖擺的選民比例均未超過10%。這毫無疑問反映了民意的分裂。

誠然，無論是民意還是政黨政治，都不會在短時間內直接轉化為對外交的影響力。但潛于表象之下的因素，長遠來看影響將更為深遠。這次中期選舉對外交的影響，短期內能“見效”的無疑是國會的角色。

掣 肘

“明天將是新的一天。”眾議院民主黨領袖佩洛西在選后的一次演講中如是說。她承諾，特朗普政府將進入一個“負責任”的新時代。當然，她言下之意是，民主黨掌控的眾議院將迫使特朗普政府“負責任”。

外交問題很少成為美國中期選舉的決定性因素，但幾乎每次中期選舉都會對外交產生影響。其中起關鍵作用的，是國會在權力制衡上的作為。

美國外交、安全問題學者布萊恩·麥克科恩，近日在《外交事務》上發表題為“國會如何收回外交權”一文，分析國會在約束特朗普的外交行為上有多大的操作空間。在他看來，憲法賦予國會的外交權力，比人們通常所理解的要多。比如，預算審批權、宣戰權、調整軍隊規模的權力，以及在貿易、移民問題上的權力等。

鑒于美國獨立戰爭就發端于反抗大英帝國的“皇權統治”，美國建國先賢們所制定的憲法，天然帶有“約束帝王”的基因。特朗普可能是后冷戰時代，乃至二戰結束以來“帝王色彩”最濃的美國總統。因此，國會對他權力制衡的意愿也在增強。

歷史已有前鑒。與特朗普類似，尼克松也是一位擴張（或濫用）權力欲望很強的總統。美國的《戰爭權力決議案》（1973年）、《國會預算法案》（1974年）、《武器出口控制法案》（1976年）、《外國情報監視法案》（1978年）等法案，都是在尼克松任內和卸任不久后，由國會通過的。這些法案的共同特征，就是約束總統的權力。

在目前共和黨依然掌控參議院、政黨政治極化的情況下，國會通過上述“高能量”的約束總統權力法案的可能性較低。但這并不意味著國會將無所作為。2017年8月，參眾兩院都被共和黨掌控的國會，以通過對俄新制裁法案的方式，剪除了特朗普單方面解除對俄制裁的權力。如果特朗普在外交上繼續我行我素，未來兩年國會通過類似的法案或許是大概率事件。

在外交問題上，民主黨奪回眾議院掌控權，很大程度上意味著給國會在外交上賦權。有美國媒體注意到，2018年截至中期選舉前，由于共和黨掌控眾議院，眾議院外交事務委員會沒有舉行一場關于伊朗和朝鮮核問題的聽證會，而這兩者毫無疑問都是美國外交的重點。共和黨掌控參眾兩院，給了特朗普在外交上極大的行動自由。2019年1月后，這種自由將大打折扣。

美國憲法賦予了國會監管、調查總統執政行為與內外政策的權力。雖然國會不能開展實質性的外交，但可以深度介入外交事務。美國眾議院軍事委員會、外交事務委員會、情報委員會、司法委員會等專門委員會的領導人由民主黨人擔任后，眾議院對外交的介入將顯現出來。

通常的做法是，成立專門調查委員會調查白宮外交行為的透明度，召集聽證會要求政府就外交政策進行解釋（比如是否向國會告知了必要的細節）。這樣一來，特朗普稱朝核問題“進展順利”是否名副其實，退出伊朗核協議是否有政策合理性，對沙特的軍售如何影響中東局勢等，都會處于嚴密的審視之下。

據美國媒體報道，眾議院民主黨人已經擬定了堪稱強勢的監管清單，特朗普政府的諸多高官，比如商務部長羅斯、財政部長姆努欽等，都在聽證會的傳喚名單上。不應排除下述可能，即眾議院司法委員會成立專門調查委員會，調查特朗普政府外交行為與其家族企業利益之間的關系（例如對沙特軍售、通俄門等），這樣的調查短則數月、長則可達數年。如果調查、聽證密集出現，將使特朗普政府陷入“程序游擊戰”，掣肘其總體外交的開展。

國會調查、聽證對外交的影響，絕不容小視。2004年，也就是布什政府發動的伊拉克戰爭開始遭到質疑的第一年，眾議院民主黨籍議員亨利·韋克斯曼，呼吁發起對伊拉克大規模殺傷性武器的真相調查，最終證實布什政府“撒謊”，事實上對后者的中東外交政策做了絕對負面的定性。如果國會針對特朗普專注軍售的對沙特外交，以及急于達成交易的朝核外交展開調查，不可能不對特朗普的外交路線產生影響。

克林頓總統8年任期內，有6年時間參眾兩院都在共和黨控制下，奧巴馬執政的最后2年也是如此，但這都沒有從根本上影響他們的外交政策行為。

有望出任眾議院軍事委員會主席的民主黨籍眾議員亞當·史密斯，已經公布了詳細的監管清單，比如監督特朗普對軍隊的使用，審計五角大樓的軍費去向，約束特朗普擴大核武庫的政策等。

發 力

特朗普入主白宮近兩年來，在外交上提出或制造的問題，明顯多于解決的問題。正因為如此，特朗普政府給外界造成“沒有外交戰略”的印象。這種情況在中期選舉后將有所改變，更加嚴肅的外交將提上議事日程。

一方面，中期選舉后外交政策才成型，這符合美國政治的規律。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略，正是在中期選舉后正式出臺的。更為重要的原因在于，中期選舉后特朗普的執政重點將圍繞競選連任轉。換句話說，特朗普會提前進入競選模式。相比在內政上遭到國會掣肘，美國總統在外交上活動空間依然較大，拿出政績的可能性更大。

即便這次中期選舉共和黨失去參眾兩院，特朗普的外交也不會完全被束縛。克林頓總統8年任期內，有6年時間參眾兩院都在共和黨控制下，奧巴馬執政的最后2年也是如此，但這都沒有從根本上影響他們的外交政策行為。

特朗普11月7日表示，中期選舉的結果好于預期，他期待與民主黨進行合作。不過他也語帶威脅地說：“如果民主黨想在通俄門調查上做文章，他將奉陪到底。”他暗示如有必要，聯邦政府將調查民主黨籍前官員的各種泄密情況。某種程度上說，這預示著美國的外交將“更加特朗普”，強勢、對抗的底色不會有根本性改變。而且，特朗普也有一定的底氣繼續開展“特朗普式”的外交。

根據路透社的出口民調，對特朗普作為總統的總體評價，受訪者中持正面看法的比例（54%）明顯高于持負面看法的比例（42%）；在具體的外交、貿易政策上，特朗普雖未獲得多數支持，但正面看法都略高于負面看法。針對是否應彈劾特朗普，CNN的民調顯示，支持者（39%）遠低于反對者（56%）。特朗普的“奉陪到底”并非逞口舌之快。

在外交權限上，國會可以不批準特朗普政府已經談妥的貿易協定，但并不能阻止其退出現有的貿易協定。國會也沒有權力迫使特朗普政府重返巴黎氣候協定、伊朗核協議。特朗普是轉移視線、制造危機的高手，他怒懟盟友、恐嚇對手的風格仍將繼續。從這個意義上說，中期選舉后，特朗普更可能將延續顛覆美國傳統外交的路線。