非遺保護專項資金績效審計評價指標體系研究

程鳴 馬梅芝

[提要] 非物質文化遺產（簡稱“非遺”）保護專項資金是政府支持非遺發展的經濟手段，績效審計則是評價專項資金經濟性、效率性及效果性的有效方式。然而，長期以來我國政府績效審計缺乏權威的評價指標體系，針對不同審計對象評價指標又缺乏應變性，特別是針對非遺保護這種高度復雜審計對象，常規的績效審計評價指標在指標構成、評價維度、權重設計上均存在不足。因此，嘗試運用平衡計分卡的思想構建新的績效審計評價指標體系，對于加強和推進當前非遺保護工作具有重要的現實意義。

關鍵詞：非物質文化遺產保護；績效審計；評價指標體系

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年9月7日

聯合國教科文組織于2013年10月通過《保護非物質文化遺產公約》（以下簡稱《公約》），規定了非物質文化遺產的定義：非物質文化遺產是指被各群體、團體、有時為個人所視為其文化遺產的各種實踐、表演、表現形式、知識體系和技能及其有關的工具、實務、工藝品和文化場所。非物質文化遺產是全人類寶貴的精神財富。為推進非物質文化遺產保護，文化部與財政部于2003年聯合國家民委、中國文聯等部門啟動“中國民族民間文化保護工作”；隨后全國人民代表大會于2004年8月正式批準中國加入聯合國教科文組織《公約》，由此，中國成為世界上第六個加入該公約的締約國，這也顯示了中國政府加強非物質文化遺產保護的堅定決心。

我國非物質文化遺產資源豐富，非遺保護項目眾多。為支持非遺保護項目的發展，中央和地方政府逐年加大投入。但是，非遺保護專項資金短缺依舊是一個非常突出的問題。要解決這一問題需要財政、金融、稅收等部門共同發力，因此非遺保護專項資金短缺可能是一個長期的問題。在這一背景下，研究如何將有限的資金用在實處，如何將有限的資金發揮最大的效益，就顯得尤為重要。

要評價資金使用效益，政府績效審計具有技術上的優勢。政府績效審計又稱“3E”審計，是指對被審計單位所使用公共資金的經濟性、效率性及效果性進行的審計活動。早在《2008-2012年審計工作發展規劃》中，審計署明確要求，截至2012年所有的政府審計項目均須開展績效審計。績效審計實施幾年來，對于提高政府審計質量起到了不可低估的作用，但也存在不少問題。比如，績效審計一直缺乏系統的評價指標，特別是非物質文化遺產保護項目這種高度復雜的審計對象，績效審計評價指標缺乏應變性，無論是在指標構成、評價維度，還是在權重設計上，均存在一定的不足。因此，研究非遺保護專項資金績效審計評價指標體系，在當前具有重要的現實意義。

一、我國政府績效審計評價指標體系現狀

我國政府績效審計經過十幾年的發展，已經摸索出一套特色鮮明的績效審計制度，為評價公共資金使用的經濟性、效率性、效果性提供了方法體系。然而，我國政府績效審計起步較晚，其評價指標體系還存在諸多問題。

（一）定性評價為主，定量評價不足。傳統的績效審計評價往往以文字表述這種定性評價為主。定性評價對規范性和嚴謹性的要求較高，文字表達中的只字之差可能就會帶來含義上的巨大差別。此外，定性評價中的文字表達往往會較多使用專業術語，這些專業術語只有相關專業的從業人員才能準確地把握其含義，對于一般的審計報告使用者只能望文生義。因此，定性評價為主、定量評價不足的現狀，限制了審計評價體系的科學化、規范化。

（二）評價指標相對零散，缺乏系統性。長期以來，我國政府審計以財務審計為主流，績效審計發展歷史較短，因此不可避免的打上財務審計的烙印。其影響是，績效審計在評價指標的設計上，財務指標的比重較大，其他維度的指標較少。進一步地，在財務指標的評價上，仍以合法性、合規性為審計目的，對績效審計要求的“3E”（經濟性、效率性、效果性）評價深度不足。此外，績效審計評價指標的零散性，無法反映公共資金使用績效的全貌，這也使得審計報告的使用效果打了折扣。

（三）評價維度單一，缺乏社會效益評價。傳統的績效審計以財務（經濟）評價為主要維度，這對于多數審計項目可能是適用的。然而，文化建設項目特別是非物質文化遺產保護項目，其評價涉及更多的社會、文化、政治、歷史價值觀。如果僅從財務維度評價一個非遺保護項目的績效，是不全面也是不公平的。換句話說，一個財務績效評價很高的非遺保護項目，未必是一個社會效益高的項目。因此，增加社會效益評價維度，才能更加全面客觀地評價非遺保護項目的績效。

（四）績效審計缺乏有機的評價體系。一般來說，一個科學的評價指標體系既包括評價指標的構成（種類），又包括評價指標的權重。沒有對指標賦權的評價體系不具有可行性。縱觀我國過去幾年的績效審計實踐發現，對評價指標賦權的案例并不多見，這可能與指標賦權的復雜性有關。但是這一現象帶來的后果是，沒有科學的權重，定量評價可能無從談起。

二、非遺保護專項資金績效審計評價指標設計原則

由于非遺保護專項資金審計的復雜性，以及績效審計評價指標體系存在的上述問題，在設計非遺保護專項資金績效審計評價指標體系時，應遵循系統、全面的要求，既要關注財務維度，又要關注社會效益維度；既要重視定量研究，也要重視定性指標的定量化評價，既要重視評價指標的設計，又要加強評價指標權重的研究。

（一）系統性原則。在財政專項資金績效審計中，往往會出現短期效益好、長期效益差的情況；也常常會出現經濟效益好、社會評價差的現象。這都是由于在績效審計評價時沒有采用系統性思維。因此，在設計非遺保護專項資金績效審計評價指標時，應將短期與長期結合起來，將經濟效益與社會效益結合起來。特別是社會主要矛盾已經轉移的情況下，應配齊公平性指標并將其放在優先考慮的位置，從而形成一套系統、全面的評價指標體系。

（二）相關性原則。管理學上的相關性，是指信息對決策者有用、有幫助。這里的相關性則是指評價指標應與政策制定、執行、資金籌集、分配等業務活動具有較強的關聯性，從而將最有用的信息提供給審計報告的使用者。因此，在設計評價指標時，不僅要考慮通用的評價指標，還應深入研究非遺保護這一特殊的審計對象，充分考慮評價指標的針對性，通專結合。

（三）定性評價與定量評價相結合原則。傳統的績效審計評價往往以文字表述這種定性評價為主。定性評價中文字的模糊性及大量專業術語的使用，使審計報告的信息質量因使用者的理解能力不同而受到影響。這種定性評價為主、定量評價不足的現狀，限制了審計評價體系的科學化、規范化。因此，需要加強定量評價指標的比重，也需要加強定性指標的定量化評價。

三、基于平衡計分卡視角的評價指標設計

平衡計分卡是20世紀90年代由哈佛大學教授Robert Kaplan和諾朗頓研究院的David Norton提出的一套績效評價模式。區別于傳統績效評價體系的是，平衡計分卡能使企業高管迅速、全面、準確地把握企業績效。不僅如此，平衡計分卡在反映企業歷史財務信息的同時，還充分考量企業業績成長的未來驅動因素，這是對傳統績效評價體系的一次重大突破。具體來說，平衡計分卡除了評價企業的財務維度之外，還從客戶維度、內部業務流程維度以及學習與成長維度來全方位評價企業績效，從而平衡了歷史與未來的關系、長期與短期的關系、財務與非財務的關系，充分體現了平衡計分卡的“平衡”思想。基于平衡計分卡的系統性思維，我們試圖利用平衡計分卡的思想構建非遺保護專項資金績效審計評價指標體系。

（一）財務層面指標。隨著依法治國基本方略的逐步推進，依法行政已經成為各級政府部門的基本要求。在這一背景下，非遺保護專項資金的籌集、分配及管理是否合規，專項資金的使用效益（如經濟性、效果性、效率性）如何，已經日益受到社會公眾的關注。這些關注都需要財務指標予以回應。財務指標與其他維度指標比較起來，也更直觀、更通用，更有利于比較。因此在當前形勢下，無論評價指標體系如何變化，財務層面指標仍居重要地位。

財政專項資金投向不同，其評價指標也不盡相同。一般來說，把相同的那部分評價指標稱為通用指標，把不同的那部分財務指標稱為專用指標。通用指標應用范圍較廣，包括資金到位率（上級資金到位率、本級配套資金到位率）、資金到位及時性、資金撥付進度、財政投入乘數、財務效益指標、資金使用率、資金目標實現率、支出相符性、支出合規性及支出節約率等。專用指標則需根據文化事業及文化產業的特點設計，如文化產業比例（文化產業增加值/GDP，%）、文化就業比例（文化產業就業/總就業，%）、文化消費比例（家庭文化消費/GDP，%）、文化GDP（人均文化GDP）、文化就業人數、比例、結構等。

（二）客戶層面指標。平衡計分卡的客戶層面要求企業關注核心顧客需求，以目標顧客為導向，形成客戶層面的清晰的目標。一般來說，客戶需求（偏好）包括質量、性能、服務、成本以及時間。因此，企業須圍繞上述偏好制定目標并形成具體評價指標：如客戶獲得率、客戶保持率、客戶滿意率及客戶盈利率等。

客戶層面是平衡計分卡四維評價中最重要的維度，是財政專項資金績效的直接反饋，亦是人民群眾對非物質文化遺產保護事業滿意度的重要評價指標。具體來說，客戶層面的評價指標可以細分為教育消費評價（如成人教育消費滿意度、在職學習和培訓滿意度等）、文化藝術消費評價（如報刊、書籍、期刊、音像制品、欣賞字畫、鑒賞文物、音樂、戲劇舞蹈消費滿意度等）、娛樂消費評價（如廣播電視、電影、游覽觀光、歌廳娛樂、游樂園消費滿意度等）、體育消費評價（如參與型體育活動、體育技能培訓、體育健身活動、體育用品、體育競賽表演消費滿意度等）。

（三）內部業務流程層面指標。一般來說，在設計了財務層面和客戶層面的評價指標后，就需要確定單位內部業務流程層面的評價指標。對于非遺保護項目來說，內部業務流程層面主要包括專項資金管理單位、使用單位的人、財、物等管理事務，主要評價其運行機制，包括機關效能和行政效率。因此，審計機關應重點關注被審計單位的制度是否健全、政務是否公開、行政是否依法、行政成本是否降低、辦事是否高效。以行政成本評價為例，對于政府部門，可以評價其總費用是否持續降低（以“行政費用總額”為指標）；對于業務科室，可以評價其科室辦公費用是否可控并持續降低（以“科室月辦公費用”為指標）；對于科員，可以評價其是否降低個人辦公費用，是否節約開支（以“辦公耗材用量”為指標）。

（四）學習成長層面指標。學習成長層面雖然是平衡計分卡四維度當中的最后一個，但它為其他三個維度提供強大的支撐和原動力。一個單位在激烈競爭的市場環境中，如果不能確保其技術、能力與時俱進，遲早會被市場淘汰。因此，一個單位需要在員工的學習和成長上源源不斷的投入，保證其學識、經驗、專業勝任能力能適應日益增長的市場需求。以非遺保護項目為例，學習成長反映了財政專項資金使用過程中相關單位的未來發展潛力，因此可以選擇如管理人員的受教育程度、管理團隊建設、專業人才發展規劃等，作為學習成長層面的考核指標。

四、評價指標體系權重的考慮

所謂權重，是指各指標在評價體系中的重要程度。因此，如果沒有對評價指標的重要程度科學排序，整個評價指標體系將無法應用。一般可通過問卷調查法和層次分析法來確定各指標的權重。如果采用問卷調查法，可向業內專家10～30人發放調查問卷，要求對評價指標權重發表專家意見，從而得出評價指標權重的最終結果。如果采用層次分析法，可先利用各因素間的關系構建分析結構模型，然后對不同層次因素，就其重要性進行定量賦值，最后根據其重要性次序的結果得出權重數值。

總之，平衡計分卡并不是一種全新的方法，但將平衡計分卡應用于非遺保護專項資金績效審計評價指標體系的構建，卻是一種全新的嘗試。理論的創新加上實踐的突破，必將推進非遺保護工作更加穩健發展。

主要參考文獻：

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