煙臺市歷史遺留礦山現狀及治理對策建議

張杰，楊麗君，朱慧超，仲騰霄

(1.山東省第三地質礦產勘查院,山東 煙臺 264000;2.煙臺市地質環境監測站,山東 煙臺 264000)

煙臺市地處山東半島東北部，蘊藏有豐富的礦產資源，開發利用歷史悠久，特別是計劃經濟時期和20世紀八十年代大規模開采，形成了大礦大開、小礦放開的局面，礦山數量呈現井噴式增長。礦產資源開發在給地方乃至全國經濟社會發展提供重要物質保障的同時，也給煙臺市生態地質環境帶來較大影響。后期受環境保護意識增強、礦業開發管理規范等因素影響，特別是國家提出大力推進生態文明建設后，眾多礦山被陸續關停，但是礦山開發期間產生的各類地質環境問題卻一直未能得到完全治理，制約了當地經濟社會的高質量發展[1-3]。

1 歷史遺留礦山基本情況

煙臺市歷史遺留礦山(包括廢棄和政策性關閉礦山)數量眾多，至2017年底，共有1187座，約占山東省歷史遺留礦山總數(7991座)的1/7。其中，政策性關閉礦山244座，廢棄礦山943座。

1.1 地域分布

地域分布上差異較大：有六個縣(市、區)礦山數量超過100座，約占礦山總數的3/4，分別為海陽市(189座)、牟平區(148座)、棲霞市(144座)、萊州市(134座)、萊陽市(134座)和福山區(125座)；次之為蓬萊市、萊山區、招遠市、昆崳區、龍口市、開發區，礦山數量在36～71座不等；最少為芝罘區，僅有7座。其中牟平區、萊州市、芝罘區主要以政策性關閉礦山為主，其余各地主要以廢棄礦山為主(圖1)。

圖1 礦山地域分布情況

1.2 開采礦種

歷史遺留礦山開采的礦種類型有28種，多集中在建筑或飾面用石料、金、長石等礦種(圖2)：開采建筑用花崗巖的礦山數量最多(396座)，約占總數的1/3；次之為開采建筑用大理巖、飾面用石料、金、長石、建筑用石灰巖，分別有180座、159座、94座、88座、53座，約占總數的1/2；開采其他22種礦產的礦山數量相對較少，礦山數量在1～32座不等。

圖2 礦山主要開采礦種情況

1.3 開采方式

開采方式主要有3種：露天開采、地下開采、地下與露天聯合開采。其中，露天開采礦山數量最多，約占總數的90%；次之為地下開采礦山；地下與露天聯合開采礦山數量僅有1座。

2 主要的礦山地質環境問題

礦產資源開發帶來的礦山地質環境問題眾多，其類型、表現形式、嚴重程度等，與開發的礦產資源種類、開發方式、區域地質環境條件等因素密切相關[4]。目前，煙臺市歷史遺留礦山的主要地質環境問題有：地形地貌景觀破壞、土地資源占用破壞、礦山地質災害等。

2.1 地形地貌景觀破壞

煙臺市絕大多數歷史遺留礦山采用露天方式開采，造成地表植被破壞；采掘活動形成的破損山體和露天采坑，破壞了原有的地形地貌景觀，而且具有規模小、分布零散的特點，使昔日郁郁蔥蔥的山林變得千瘡百孔，與周圍自然環境形成強烈的視覺反差，給周邊人員帶來嚴重的視覺污染[5-7]。

至2017年底，煙臺市歷史遺留礦山開發形成的破損山體尚有578處，其中海陽市和棲霞市分布數量最多，分別有154處、135處，占總數的50%(圖3)；露天采坑尚有424處，其中萊州市和牟平區分布數量最多，分別有174處、70處，占總數的57%(圖4)。

圖3 破損山體地域分布情況

圖4 露天采坑地域分布情況

2.2 土地資源占用損壞

礦山開發勢必占用損壞土地資源，使得地表原有的耕地、林地、園地等造成破壞。

(1)占損類型。 至2017年底，煙臺市歷史遺留礦山開發占用損壞的土地資源尚有5185.67hm2，其中：耕地占損608.68hm2，草地占損405.20hm2，園地占損276.19hm2，林地占損684.98hm2，建設用地占損1248.13hm2，其他土地占損1962.49hm2(表1)。

表1 土地資源占損類型情況 hm2

(2)地域分布。 在地域分布上，占損土地資源面積最多的地區為萊州市和海陽市，分別為1856.8hm2、731.84hm2，占總數的50%(圖5)。

圖5 占損土地地域分布情況

(3)占損形式。 土地資源占損主要有露天采場占用和損壞、地質災害損壞、工業廣場占用、固體廢棄物占用4種形式。其中露天采場占用和損壞土地資源面積最大，為3339.99hm2，主要分布于萊陽市、萊州市等地；次之為固體廢棄物，占損土地資源1231.72hm2，主要分布于萊州市；工業廣場占損土地資源417.25hm2，主要分布于萊州市、福山區、龍口市；地面塌(沉)陷地質災害占損土地資源196.72hm2，主要分布于龍口市(表2)。

2.3 礦山地質災害隱患

煙臺市歷史遺留礦山存在的地質災害隱患主要為崩塌、滑坡、泥(渣)石流、地面塌(沉)陷。

(1)崩塌、滑坡。 主要位于露天開采礦山附近，開采形成的陡立掌子面，高度大、坡度大、坡面比較破碎，改變原有的天然平衡狀態，崩塌、滑坡等現象時有發生[7-8]。由于露采礦山一般位于丘陵山溝，雖然存在崩塌、滑坡地質災害隱患，但周邊人跡活動和有價值的財產較少，危害程度總體不大。

表2 各地區土地資源占損形式 hm2

(2)泥(渣)石流。主要位于歷史遺留礦山形成的各類固體廢棄物堆積場附近。據統計，煙臺市歷史遺留礦山形成的廢土石堆有89處，尾礦庫28處，積存量約1.36億t，主要分布于萊州市、牟平區等地。這些固體廢棄物多數沿山坡、山谷堆放，抗擾動能力弱，遇到強降雨等條件，存在發生泥(渣)石流地質災害隱患，從而對下游的河道、道路、土地及植被造成破壞[9-11]。

(3)地面塌(沉)陷及地裂縫。主要位于地下開采礦山附近。礦產地下開采后形成采空區，未進行充填治理，致使地下巖土體應力狀態發生變化，從而導致地面開裂、下陷。尤其是埋深比較淺的地下采空區，空區上覆巖體極易向下陷落，并在地面形成裂縫或塌陷坑(洞)。由于地下采空區具有隱伏性強、空間分布特征規律性差、采空區頂板冒落塌陷情況難以預測等特點，因此，其對周邊人民群眾生命和財產安全會構成較大威脅，危害程度相對較大。

至2017年底，歷史遺留礦山形成的采空區尚有68處，分布面積約471.01hm2。其中非煤礦山采空區有64處，分布于萊州市、蓬萊、龍口等地，面積約282.89hm2；煤田礦山采空區有4處，分布于龍口市北部，面積約188.12hm2。據統計，區內曾發生過地面塌(沉)陷21處，其中15處為非煤礦山采空區塌陷，6處為煤田礦山采空區沉陷；共造成兩間房屋損毀，直接經濟損失約10萬元。

2.4 其他地質環境問題

其他地質環境問題主要為含水層結構破壞及水土污染。其一，礦山地下開采造成地下含水層結構破壞，淺層與深層地下水貫通，使淺層地下水發生漏失或水質變差等現象；其二，塌陷地容易造成地表水與地下水貫通，易造成水質不良的地表水直接補給地下水，使地下水質變差；其三，裸露的廢土石堆、尾礦庫等受到降水淋濾后，部分有毒有害成分溶解后隨地表徑流污染，導致途經范圍土壤、地表水、地下水以及農作物產生污染。

3 前期治理情況及存在問題

3.1 前期治理情況

黨的十八大報告提出了大力推進生態文明建設的戰略目標，對礦山地質環境治理提出了更高要求。煙臺市積極響應黨中央和省政府相關要求，把礦山地質環境保護與治理作為推進生態文明建設的重要事項之一，持續加大資金投入，推進歷史遺留礦山地質環境治理工作，并取得顯著成效。至2017年底，煙臺市共計籌措治理資金近9億元，實施治理項目120余個(包含礦山企業針對生產礦山的治理項目)，恢復占損土地面積3000余hm2，重要的歷史遺留礦山地質環境問題得到了有效治理。

3.2 存在問題

(1)存量大。 雖然煙臺市在礦山地質環境治理方面投入工作量較大，但目前歷史遺留礦山存量仍位居全省前列，尚有5185.67hm2占損土地需要進行恢復治理；僅“三區兩線”可視范圍內(2km)還存有未治理的歷史遺留礦山163座，占損1000余hm2土地資源。

(2)進程慢。 煙臺市自開展礦山地質環境治理工作以來，雖然實施了一系列重大治理項目，但由于歷史“欠賬”過多，已投入的治理工作(治理歷史遺留礦山85處)顯得杯水車薪，目前治理率僅為7%，遠遠低于全省歷史遺留礦山平均治理率(18%)，治理進程較為緩慢。

(3)財政資金保障程度低。 煙臺市開展歷史遺留礦山治理的財政資金來源主要為中央到地方的礦山治理專項資金，目前尚未在政府預算中針對廢棄礦山治理經費進行列支，財政資金來源主要還是依靠礦產資源專項收入(包括礦產資源補償費、探采礦權價款、探采礦權使用費等)、礦山企業繳納的礦山地質環境治理恢復保證金[12]。

(4)社會力量參與不足。 2009年國土資源部出臺了《礦山地質環境保護規定》，其中第六條：國家鼓勵企業、社會團體或者個人投資，對已關閉或者廢棄礦山的地質環境進行恢復治理。由于沒有出臺細化可操作性的配套政策，市場以外的其他經濟實體缺乏利益驅動，沒有動力參與礦山地質環境治理，不能有效補充礦山治理資金缺口。據統計，煙臺市前期礦山地質環境治理最主要的資金來源為財政和礦山企業，占治理資金投入總量的90%以上；而社會資金占比小，社會力量參與度較小。截至目前，僅萊州市在引入社會力量開展廢棄礦山治理方面取得突破性進展，先后與兩家社會有關機構簽訂了廢棄礦山治理戰略合作協議，規劃至2022年，完成轄區內歷史遺留露天礦山的治理工作。

(5)治理模式單一。 多年來，煙臺市礦山地質環境治理模式相對單一，主要在削坡、卸載、砌墻、續坡等工程施工的基礎上，進行復綠或復墾。目前，已完成治理的項目與其他工程建設類項目結合相對較少，尚未建立多手段綜合治理的有效模式，礦山地質環境治理的多元化路徑還沒有完全破解[13-14]。

4 治理對策及建議

4.1 強化認識、提高站位

黨的十八大從新的歷史起點出發，提出了“大力推進生態文明建設”的戰略決策。歷史遺留礦山治理不僅是生態文明建設中的一項重要內容，更是踐行“綠水青山就是金山銀山”新發展理念的具體行動。充分認識開展歷史遺留礦山治理的必要性、緊迫性、重要性，進一步轉變思想、提高站位，并把治理工作作為一項重要的政治任務來抓[15]。

4.2 責任分解落實到位

《山東省礦山地質環境保護與治理規劃(2018—2025年)》已于2018年4月23日經山東省人民政府批復。批復意見明確指出：各級政府要加強領導，切實落實歷史遺留礦山地質環境治理主體責任。煙臺市應盡快出臺相關文件，進一步明確各級政府的責任，將壓力傳導到位、責任分解到位、任務落實到位。

4.3 建立聯動部門協作機制

在地方政府的統一領導下，整合國土、發改、財政、環保、林業、旅游、煤炭、水利等相關部門的力量，通過“多條腿走路”的方式，切實改變當前國土部門“獨木支撐”局面，快速推動歷史遺留礦山的治理進程。進一步按照礦山位置歸屬部門管轄地域的原則，確定各礦山治理責任主體，把任務落實到具體責任單位和具體責任人，明確完成時間，實行一個礦山，一個責任單位，一個領導，一抓到底；形成相關部門各負其責、密切協作、齊抓共管實施歷史遺留礦山治理的新格局。

4.4 建立健全考核機制

盡快確定煙臺市歷史遺留礦山治理的目標和任務，并納入各級政府國民經濟和社會發展規劃中。建立煙臺市歷史遺留礦山治理工作領導小組，制定礦山地質環境治理責任綜合考核辦法，建立獎懲機制，并進行定期考核。對治理任務完成好的縣市區或部門，在煙臺市掌握的資源配置上給予適度傾斜，在列入全市重點工程項目、配套資金、審核審批、投融資等方面優先安排和支持；對任務完成不好的縣市區或部門要通報批評，責令改正，對持續改進不力的進行約談或者問責。

4.5 提高資金保障水平

積極探索礦山治理資金多元化投融資渠道，提高治理資金的保障程度。一是，積極爭取中央財政和省財政的各類專項資金；二是，積極學習外地治理經驗，按照“誰投資、誰受益”的理念，綜合運用財政補貼、稅收減免、金融支持、土地權益、行政激勵、治理收益分配等各方面政策，出臺吸引社會資金參與廢棄礦山治理的有關政策，大力構建政府、企業、社會共同參與礦山治理的新模式，擴寬資金來源渠道，緩解財政治理資金嚴重不足的局面；三是，充分利用歷史遺留礦山繳納的礦山地質環境恢復保證金，在此基礎上各級政府強化兜底意識，做好年度財政預算，保障治理資金及時到位。

4.6 分門別類實施治理

針對歷史遺留礦山不能滿足于需治理而治理，在治理前，應注重對各治理礦山所在地域進行調研，充分挖掘歷史遺留礦山的價值，在優先消除地質災害隱患基礎上，盡可能與其他有關社會、民生等建設工程相銜接，協同治理與建設。在城市建設規劃區及周邊，盡可能與建設項目、休閑娛樂場地、園林景觀建設相結合；在有地質遺跡或其他價值地區，盡量與地質公園建設相結合；在缺水地區，盡可能與水庫建設相結合；在旅游景區，盡可能與景區建設相結合；在農業種植區，盡可能與土地整治相結合；在保護區，盡可能與環境保護工作相結合；在地面沉陷范圍較大且積水的地區，盡量與濕地、養殖、水上樂園建設等相結合；破損嚴重的礦山，盡量與殘留資源開發利用相結合[16-17]。最終通過實施治理，不僅消除了礦山開發遺留的各類問題，而且通過變廢為寶，實現更好的社會、經濟、環境效益，服務于當地社會經濟的可持續發展。

4.7 全面規劃、階段推進

對區內歷史遺留礦山進行全面梳理，統籌規劃，合理布局，分步實施。對當地人民生命財產、社會安定、工農業生產構成嚴重威脅的礦山、“三區兩線”可視范圍內礦山優先開展治理，樹立典型示范工程，帶動和促進歷史遺留礦山治理全面展開[18]。

4.8 依靠科技進步，提高治理水平

在現有治理手段上，加強關鍵技術攻關，加快研究推廣一些新的治理技術支撐礦山治理工作，在降低治理成本的基礎上，提高治理效率。其二，礦山地質環境治理是一項多學科交叉的工程項目，要在現有地質、采礦、水文地質、工程地質等學科基礎上，加強與環境保護、園林生態、景觀等相關學科的融合。其三，對固體廢棄物盡快開展回收與綜合利用技術研究，充分發揮固體廢棄物的資源價值，既能變廢為寶，更能從根源上消除其對地質環境的影響。

5 結語

煙臺市歷史遺留礦山點多面廣，存在的地質環境問題較為復雜，雖然當地政府高度重視，前期開展了大量的治理工作，但受歷史原因造成“欠債”過多，治理任務仍然繁重，形勢比較嚴峻。建議煙臺市下步加大歷史遺留礦山治理工作力度，明確責任，創新機制，積極探索出一條推動礦山地質環境治理的新路徑，逐步解決歷史遺留礦山開發帶來的地質環境問題，為生態煙臺美麗煙臺建設奠定良好基礎。