羅斯福新政與美國干預型政府職能模式的興起
——以爐邊談話為線索

李 庚

(陜西師范大學，陜西 西安 710119)

保護型政府職能模式與干預型政府職能模式是近代工業社會以來形成的兩種政府職能模式。保護型政府職能模式建立在自由主義基礎上，主張市場自由競爭，政府扮演“守夜人”的角色，其思想的代表著作是18世紀亞當·斯密的《國富論》。干預型政府職能模式建立在凱恩斯主義的基礎上，堅持政府積極主動干預市場，以20世紀凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》為代表著作。[1]保護型政府職能模式在自由資本主義的環境中的運行狀況較為理想，而當19世紀末私人壟斷資本主義逐步取代自由資本主義時表現出種種不適應。隨著生產資料私人占有和生產社會化之間矛盾的激化，保護型政府職能模式放任市場自由發展的行為滋生了大量的市場不穩定因素，面臨頻繁市場失靈的窘境。20世紀20年代末，資本主義世界爆發了一場空前嚴重的、破壞力甚至改變了整個資本主義格局的經濟危機。深陷危機之中的資本主義國家所嘗試的出路大體分為三條：其一是加入共產主義運動潮流；其二是走上法西斯主義或獨裁專斷；其三是重新審視政府與市場的關系，轉變政府職能，逐步以政府力量干預市場的發展。

這一時期的美國已經建立了較為穩定的兩黨制，具備一定的民主基礎，沒有像德、意、日等國那樣走向法西斯主義；美國國內占據主導地位的的壟斷資本主義對革命力量的抑制使無產階級政黨難以發展壯大，未能掀起顛覆式的共產主義革命。羅斯福總統在1933年上任美國第32任總統后，開始放棄政府一貫采取的保護型政府職能模式，以大規模國家干預來調控市場，實施了兩次“新政”(New Deal)，使美國走出經濟危機并應對了第二次世界大戰的挑戰。二戰后干預型政府職能模式一度成為資本主義國家與市場失靈相抗爭的手段，這與羅斯福“新政”的成功密不可分。

一、美國干預型政府職能模式興起的時代背景

美國從英國的殖民統治中獨立出來的一個重要原因，就是民眾對英國政府的不信任和反抗。經過兩次獨立戰爭，以杰斐遜思想為主導，“對政府的不信任”逐漸發展成美國賴以立國的理念[2]。以這一理念為基礎，美國在建國初期確立了立法、行政、司法三權分立的權力制衡原則，國會、最高法院以及聯邦政府之間形成了權力相互影響和制約的狀態；而政府與市場的關系形成了以市場自由競爭為主導的格局(這也是古典自由資本主義的主要特征——自18世紀以來到20世紀初的西方經濟的發展理論，總體上依托古典自由資本主義思想家們的基本設計展開，市場經濟占據著支配性話語地位。[3]75)，使美國長期展現出市場浪漫主義的特征，即政府是市場的“守夜人”，僅在維護市場秩序方面保留一定的作用，但政府在面對市場機制失靈時卻往往束手無策。美國政府干預型職能的形成是一個曲折的過程。19世紀末美國出現了《反托拉斯法》，但并不能完全能使政府轉變自身的角色。1883年，美國通過《彭德爾頓法案》，在制度上確立了文官制度改革的基礎。1887年，威爾遜完成《行政之研究》，提出了“政治—行政”二分原則，為反對政黨分肥、促進政治清廉發展提供了理論研究基礎。之后，威爾遜領導下的“進步主義運動”出現以市政研究為先導的實踐，將行政研究從國家的“政治—行政”層面轉移到市政研究上，同時行政的發展也吸收當時盛行的科學管理思潮，將關注點從反對腐敗轉換到對效率的關注上。為避免人們對政府干預社會、市場的不信任，市政研究運動在效率層面把私人行政與公共行政區分開，以“政治無涉”作為噱頭，對城市行政采取一定的干預，其關注點是較為狹窄的市政管理。文官制度改革和市政研究為美國的公共行政在微觀上主動干預市場以及社會積累了很多實踐經驗。但在宏觀層面上，美國政府行為依然無法擺脫古典自由主義的影響，無法實現對市場的主動干預。19世紀末20世紀初美國由自由資本主義過渡到壟斷資本主義時，各個壓力集團通過政治獻金來操控政黨，政府在與市場的博弈中能夠發揮作用的空間亦被逐漸壓縮。在市場浪漫主義和私人壟斷資本的雙重作用下，美國的經濟呈現出嚴重的貧富分化特征。到1929年，美國國家的總資產有3/5集中在2%的人手中，大量熱錢逐利投機，房地產不良貸款嚴重，進而使美國發生了嚴重的經濟危機。

1929—1936年的經濟危機期間，美國家庭平均資產從1927年的3000美元下降到1348美元；大量農民因生產過剩而破產流浪；中產階級窮困潦倒，大量知識分子被迫從事與自身知識能力不相匹配的工作；平均每周有約10萬人失業，總數達到了1300萬人。[4]導言7工業產量在此期間下降了55.6%，國民生產總值從1044億美元下降到410億美元。到1933年3月，全美國18600多家銀行中多數已喪失了支付能力，相繼關門歇業；而國家的黃金流失更是達到2.5億美元。[5]在這樣惡劣的社會環境下，時任美國第31任總統的胡佛依舊堅持對市場自由放任的政策，認為商業的蕭條僅僅是一種“心理現象”，是美國人缺乏“信心”的表現。他認為在經濟危機中“最重要的事情是加強防范群眾”。胡佛甚至反對聯邦政府通過發放救濟來援助失業人口，采用極其血腥暴力的方式鎮壓為得到補償金而游行的一戰退伍老兵。時任財政部長安德魯·梅隆在極力敦促不愿意承擔稅務負擔的人納稅的同時，自己卻在偷稅漏稅。胡佛成立的“大企業的救濟所”——復興金融公司，為壟斷企業提供金融庇護，對中小企業的困境視而不見，直到1932年才推出了預算為3億美元的失業救濟行動(實際發放金額僅3000萬美元)。[6]28-62美國廣大人民群眾對胡佛政府的不作為深感不滿，喬治·索克斯認為這個國家的昔日領導者已逐漸讓人喪失信心。[6]59時任紐約州州長的羅斯福表示，自己在1920年曾提名胡佛為總統候選人，但現在覺得自己做錯了，因為“這個人簡直一無是處”。[6]22總體上看，在羅斯福上臺之前美國政府的不作為體現出濃厚的市場浪漫主義色彩，市場失靈現象在經濟危機面前暴露無疑。

二、羅斯福新政與美國政府職能模式的轉型

(一)羅斯福新政及爐邊談話

經濟危機的發生倒逼美國政府進行職能變革。如果美國政府繼續不作為，美國人民就會起來反對政府。自十月革命以來，世界無產階級和資產階級的斗爭一直在持續進行。1929—1932年，美國工人罷工達2700多次。[7]羅斯福在1932年7月2日獲得民主黨總統候選人提名后，打破了“候選人假裝不知結果”的政治傳統，從紐約乘飛機趕到芝加哥，發表了題為“我保證為美國人民實施新政”的演講，用自己的實際行動來表明實施新政、打破常規的決心。他正式當選美國總統以后，迅速著手推進“新政”。新政的實施意味著干預型政府職能模式在與保護型政府職能模式的博弈中取得了暫時的勝利，標志著行政學學科的創設期進入了尾聲。[8]151

經濟危機為羅斯福實施新政、干預市場提供了良好的契機。羅斯福新政中以兩次“百日新政”為節點，可以將新政總體劃分為以下幾個時期：第一次“百日新政”的時間為1933年3月到6月，主要是政府采取應急措施，遏制經濟衰退、復興工業、挽救饑民，出臺了《緊急銀行法》《格拉斯—斯蒂高爾銀行法》《證券法》《證券交易法》《農業調整法》《全國工業復興法》《聯邦緊急救濟法》《緊急救濟撥款法》等法律，對緩解就業危機、解決貧困人口溫飽問題意義重大①。此后到1935年為調整鞏固期。第二次“百日新政”及其克服阻力階段為1935—1939年，該階段注重從長遠立法著手，以鞏固新政措施，出臺了《銀行法》《社會保障法》《財產稅法》《瓦格納法》等，為干預型政府職能模式的正式確立建立了制度基礎。凱恩斯在1936年出版了其代表著作《就業、利息和貨幣通論》，為干預型政府職能模式的進一步完善提供了理論基礎②。1939年歐洲戰爭爆發后，美國政府通過戰時動員、建立戰時經濟等方式進一步掌握了政府干預市場的主導權。

“爐邊談話”是羅斯福通過廣播的形式向美國民眾進行政策解讀、宣傳乃至社會動員的演講方式。羅斯福在任期間，共進行了30次爐邊談話，其中大蕭條時期談話13次，二戰時期進行17次。

表1 貫穿羅斯福新政始終的爐邊談話

通過分析在新政不同時期政府干預行為所體現出的不同主題，可將爐邊談話的開展進程粗略地看作美國干預型政府職能模式的興起過程。

(二)第一次“百日新政”及其強化時期

第一次“百日新政”中的兩次爐邊談話內容充分體現出羅斯福實施新政的智慧。第一次爐邊談話時(1933年3月12日)，羅斯福僅上任一周，通過廣播講話的形式讓廣大美國公民了解政策、認清形勢，并給公民鼓勁打氣，起到了良好的政策宣傳效果。這次爐邊談話被安排在銀行整頓復業前夜，當時銀行危機已經非常嚴重。羅斯福在談話中將銀行危機出現的原因、國會通過的管理法規向民眾進行了介紹和梳理，并反復強調公民維持貨幣、黃金市場的責任意識。此次談話無疑獲得了成功，銀行在幾天的時間里得以回收三億美元的黃金和黃金兌換券。為突破國會、民眾對政府干預市場的抵制思想，1933年5月7日羅斯福在第二次爐邊談話中采取了折衷的做法，強調政府和農業、工業和交通運輸業之間的關系是在“規劃方面合作”而不是“控制”，并且目前所施行的政策目標都與150年前美國憲法的目標相一致，即“防止破壞現代文明的事情再次發生”。[4]14-15

羅斯福在第一次“百日新政”及其強化期間，充分關注貧富差距問題、工農之間購買力的平衡，采取一定的經濟規制減少童工問題，扭轉民眾長期對政府的不信任態度，吸收大批失業人員去修繕國家的基礎設施。另外，羅斯福調整復興金融公司的職能，使其能向工業和金融機構拆借大額的資金，使政府在獲得民眾、社會支持、取得民眾信任的基礎上帶動工業、商業、金融業重獲基本的信用度。這些措施體現出政府干預行為的積極主動性。在此次新政鞏固期間，羅斯福在爐邊談話《對第73屆國會所取得成就的回歸》中總結出挽救和捍衛國家生活的三大措施——救濟(Relief)、復興(Recovery)與改革(Reform)，即“三R革命”。救濟使大批饑民免于餓死、維護社會秩序；復興和改革政策則解決了就業問題，把國家經濟下滑的頹勢扭轉過來。[4]40通過這三大措施，羅斯福獲得了超高的選民支持，并以此來為政府干預市場運行打下了輿論基礎，從而使政府的行政權得以影響到國會的立法權。在“三權分立”的環境中，羅斯福利用公眾輿論的壓力對國會和最高法院施加壓力，甚至在第二次“百日新政”及其鞏固階段借此壓力來改組司法機構以推進新政。

(三)第二次“百日新政”與克服阻力時期

1935年，在第二次“百日新政”中，羅斯福推動政府采取“以工代賑”而不是完全無償的方式對災民進行救濟，這一獨特舉措打消了胡佛政府時期國會關于“一旦聯邦展開救濟就會一發不可收拾”的顧慮。他還關注社會保障體系的構建，在1935年4月末的爐邊談話中提到了工程救濟計劃，通過以工代賑的形式解決了大量失業人口的就業問題，使《社會保障法》成為預防失業問題發生的主要保障措施。此外，羅斯福在演講中痛批利益集團對政治的操控，向公眾講述壟斷的危害性。

羅斯福新政在破除美國嚴重的私人資本壟斷的同時，進一步加強了國家壟斷資本主義。羅斯福在1936年9月談到通貨膨脹問題時認為，支撐美國前進的兩個動力是城市居民工資以及農民的購買力，由此引發的關于勞資關系的爭論是“自由人之間的平等關系”而不是“階級關系”，而該矛盾是美國應對經濟危機的關鍵。[4]81這是羅斯福有意識地模糊國內階級斗爭矛盾以維護資產階級利益的主張。羅斯福新政的救濟計劃實質上使“工薪階層居民無法從新政救濟工作中獲得相應的經濟利益，而中產階級和上層階級的企業主卻能夠從中撈取大把利益。”[9]新政標志美國政府從保護型職能模式向干預型職能模式過渡，但其依然是在工業社會的資本競爭性環境中對政府職能模式的探索，政府職能的變化依舊跳不出管理型政府的體系框架，羅斯福作為資產階級代理人的身份并未因為新政而改變。

此次新政的施行也不是一帆風順的。美國最高法院曾數次裁定新政的相關法令“違憲”，造成新政推行阻力重重。羅斯福在1937年3月關于司法機構重組的爐邊談話中談到最高法院在當時不是以一個“立法機構”而是一個“決策機構”的形象出現的，言下之意就是說最高法院對政府的管理范疇干涉過多，使政府職能得不到有效發揮。另外，1937年8月發生了“二次衰退”。受此影響，最高法院先后裁定新政的一些相關法案“違憲”，使政府陷入了經濟二次衰退且新政法案因“違憲”而不得施行的困境之中。基于上述原因，羅斯福建議國會通過《新農業調整法》和《工業工時法》，意在通過調整農民的購買力結構并制定工人的工資標準來遏制經濟衰退。政府同時采取向國會提供立法建議、普查失業人口、增加居民收入和保障政府支出等措施，勉強穩定住了局勢。當新政推行面臨挫折時，羅斯福往往把爐邊談話作為先導，為新政的開展提供支持。

(四)干預型政府職能模式走向成熟時期

經歷兩個階段的新政及二戰時期的調整，美國的干預型政府職能模式逐漸走向成熟。爐邊談話之所以能夠發揮越來越強的宣傳、引導作用，是因為美國的干預型政府在此過程中正逐漸被建立起來。1937年11月聯邦政府進行全國范圍的失業人口普查活動，爐邊談話發揮了普及宣傳、告知公眾信息的重要作用。與胡佛的關門主義思想產生的總統高高在上、不食人間煙火的形象不同，羅斯福會走出白宮，去美國各地了解工人、農民們的生活水平和生活需要，并通過爐邊談話將這些信息傳達給美國民眾。羅斯福在1937年之后開始關注歐洲地區已經逐漸明朗的戰爭趨向，告誡人民要警惕可能的戰爭威脅。在1938年進行的黨派初選問題爐邊談話中，他甚至將經濟制度與國防計劃并重。到了1939年9月3日，他通過爐邊談話向美國人民闡釋了美國保持中立的態度。隨著戰爭形勢的逐步嚴峻，羅斯福在關于國防、國家安全、宣布國家進入無限期緊急狀態的幾次爐邊談話集中在對英國進行援助的關注上，進而推動美國于1941年通過了《租借法案》，建設全民抗戰體系來支持反法西斯國家對抗軸心國勢力。在美國政府的有力干預下，整個國家提前進入了戰爭動員、戰時生產狀態，使美國在正式卷入二戰之后擁有充足的資源進行戰爭調度。在美國參戰后，羅斯福通過爐邊談話的形式來鼓勵動員公民參加戰爭籌款、配合國家生產建設，以增強公民的大局意識、愛國意識與戰時責任感。

三、結語

在羅斯福實施新政之前，國家干預主義與古典自由主義的論戰從未停止。羅斯福新政的實施及其較好遏制市場失靈的效果，為以凱恩斯主義為代表的國家干預理論的發展提供了空間。經濟危機促進了美國對干預型政府職能的需求，而羅斯福新政直接造就了干預型政府職能模式。羅斯福新政主張的各項政策措施在某種程度上改變了美國固有的三權分立、相互制衡的權力結構[3]90，形成了干預型職能模式空前增強的管理型政府。羅斯福新政帶動了美國政府職能模式從保護型政府職能模式向干預型政府職能模式的轉變，為美國社會進一步發展、擺脫經濟危機提供了有效手段。但羅斯福終究是資產階級代理人，其運用干預型政府職能模式的根本目的是為了維護統治集團的既得利益。20世紀70年代石油危機之后，資本主義國家面臨發展停滯、通貨膨脹的政府失靈問題時，干預型政府職能模式逐漸顯現出對社會發展的不適應。在后工業社會中，服務型政府取代管理型政府已成為必然趨勢。

[注釋]

①羅斯福第一次“百日新政”及其鞏固期所實施的政策是目前我國學者關注的重點，尤其在20世紀90年代末期我國國有企業改革中出現大批下崗職工時很多學者希望能通過反思羅斯福新政來為我國改革提供借鑒。

②雖然學界對凱恩斯主義是否為羅斯福實施新政提供了理論指導存在爭議，但羅斯福新政之后學界普遍用“凱恩斯主義”指代干預型政府職能模式已然成為慣例，凱恩斯主義成為政府干預的代名詞。